“四張清單一張網(wǎng)”的浙江邏輯
——在全省政府系統(tǒng)秘書長和辦公室主任培訓(xùn)班上的講稿
陳廣勝
（2015年5月6日）
在今天的浙江，說到改革，必然會談到“四張清單一張網(wǎng)”。所謂“四張清單”，即行政權(quán)力清單、政府責(zé)任清單、投資負(fù)面清單、財政專項資金管理清單；“一張網(wǎng)”，即浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。它們形成一個組合，可不是隨意拼湊的，而有著內(nèi)在的邏輯。
對“四張清單一張網(wǎng)”改革，省委、省政府高度重視。夏寶龍書記在去年12月召開的省委十三屆六次全會上指出：“建設(shè)‘四張清單一張網(wǎng)’，對于消除權(quán)力尋租空間、激發(fā)市場活力、打造最優(yōu)發(fā)展環(huán)境，具有不可估量的重大意義?！薄安豢晒懒俊边@個詞，可以說擲地有聲。李強省長則主抓這項改革，不是簡單開一個會、作一次動員，而是在每一個關(guān)鍵節(jié)點上都親自謀劃、靠前部署。為什么投入這么多的精力？因為此項工作牽動全局，已是我省深化政府自身改革的總抓手。
“四張清單”是將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的改革探索
清單，自然清清楚楚、簡簡單單，是讓人一目了然的明細(xì)單。我們平日下館子，得先看菜單；每月的水費、電費、電話費，也都有對賬單。一句話，凡是需要精細(xì)化管理的，清單無疑是好辦法。習(xí)總書記強調(diào)：“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”?！八膹埱鍐巍钡膶嵸|(zhì)就是去模糊化、去隨意性，使行政權(quán)力受到制度的約束，讓政府規(guī)規(guī)矩矩用權(quán)，又明明白白花錢。
（一）行政權(quán)力清單
行政權(quán)力是一種高能量的要素，天然具有擴張性。霍布斯曾說：“全人類共同的愛好，便是對權(quán)力永恒的和無止境的追求，這種追求至死方休?！本幹茩?quán)力清單，當(dāng)然是要管住權(quán)力，不僅不讓它膨脹，而且要簡政放權(quán)。李強省長有一句鮮活的話：用政府權(quán)力的“減法”，換取市場與民間活力的“加法”，縱向撬動政府自身改革，橫向撬動經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域的改革。
這項工作有三個環(huán)節(jié)：一是清權(quán)。對部門職權(quán)進(jìn)行大梳理，有行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)、行政獎勵，等等。以省級部門為例，經(jīng)過翻箱倒柜，57個單位共清出1.2萬項職權(quán)。二是減權(quán)。1.2萬是不是太多了？所以要減下來。但削減也要講規(guī)矩，那就要看看這些權(quán)力的設(shè)立依據(jù)是什么，程序環(huán)節(jié)有哪些，逐一要進(jìn)行審查。凡沒有法律法規(guī)依據(jù)的，就取消沒商量；雖有法定依據(jù)，但不符合深化改革要求和發(fā)展需要的，就提請修改相關(guān)的法規(guī)規(guī)章。還有一類是由政府部門承擔(dān)的像行業(yè)內(nèi)部管理、資質(zhì)認(rèn)定等輔助性、技術(shù)性和服務(wù)性事項，原則上移交給社會組織承擔(dān)；直接面向基層、量大面廣、由市縣管理更有效的事項，那就一律下放。三是制權(quán)。政府部門只要存在一天，手中總會有權(quán)力。但對確定保留的權(quán)力事項，必須優(yōu)化流程、強化監(jiān)督，而第一步就是將它們列入清單之中。
去年6月25日，浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上線運行，同步公布了省政府部門權(quán)力清單，涵蓋了42個省級部門的4236項具體行政權(quán)力。其中，1973項由省級部門直接行使（含部分委托下放101項、部分內(nèi)容屬地管理271項），177項委托下放，2078項實行市、縣屬地管理為主，8項屬省級部門共性行政權(quán)力。各市、縣（市、區(qū)）也于10月份公布了清單。按照職權(quán)法定的原則，政府部門在清單之外，不得再實施對公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的行政行為。這話聽起來比較繞，說白一點，就是清單之外無權(quán)力，政府再也不能“想出手時就出手”了。
?。ǘ┱?zé)任清單
有權(quán)就有責(zé)。如果說權(quán)力清單遵循“法無授權(quán)不可為”的天條，責(zé)任清單則強化“法定職責(zé)必須為”的意識。責(zé)任是一種擔(dān)當(dāng)，孔夫子說“當(dāng)仁不讓”，就體現(xiàn)以仁為己任的責(zé)任感。對當(dāng)前的行政機關(guān)，我們既要防止隨意攬權(quán)、“亂作為”，又要避免借口改革、放權(quán)而“不作為”。正因如此，就有必要制訂一張責(zé)任清單。
我省出臺的責(zé)任清單分四塊內(nèi)容：一是主要職責(zé)。這在機構(gòu)“三定”中已基本明確，此次依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)再作梳理，并將職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化為具體事項。二是職責(zé)邊界。部門的職責(zé)都有文字表述，但不見得都能涇渭分明地劃界。特別是在市場監(jiān)管、食品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，部門職責(zé)交叉的問題比較突出；有的事項本來就規(guī)定由多部門管理或配合，這些都應(yīng)厘清楚河、漢界。三是事中事后監(jiān)管制度。過去我們重審批、輕監(jiān)管，大家的注意力、興奮點都在怎么批上；一旦生米煮成熟飯，誰來吃、怎么吃就無所謂了。適應(yīng)簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變的需要，政府其實是需要“寬進(jìn)嚴(yán)管”的，這是持續(xù)性的責(zé)任。為此，必須創(chuàng)新管理方式，不是一時審批，而是一直監(jiān)管，所以要規(guī)范事中事后的履職行為。四是公共服務(wù)事項。除了法定職責(zé)之外，政府還有許多服務(wù)類、便民類的事，能為行政相對人行使權(quán)利創(chuàng)造和提供必要條件，這也是當(dāng)仁不讓要做的。
省政府部門責(zé)任清單于去年10月底向社會公布，涵蓋43個單位、543項主要職責(zé)，涉及多部門職責(zé)邊界劃分的有165個事項，還建立健全了555個事中事后監(jiān)管制度。各市、縣（市、區(qū)）的政府部門責(zé)任清單也在年底前公布。與權(quán)力清單相比，責(zé)任清單將行政主體對社會公眾權(quán)利、義務(wù)不產(chǎn)生直接影響的法定事項，如規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)制定、計劃修訂等也囊括其中，無疑強化了政府的履職責(zé)任。
?。ㄈ┩顿Y負(fù)面清單
企業(yè)作為獨立法人，應(yīng)該享有充分的投資自主權(quán)。但長期以來，企業(yè)投資一般要經(jīng)歷用地審批、基建審批、施工建設(shè)及竣工驗收審批等多個階段。有的基建項目案例，從立項、規(guī)劃選址、土地預(yù)審、環(huán)評、能評等等，居然有100多個審批環(huán)節(jié)，需提交300多份資料，真夠得上觸目驚心。給企業(yè)投資松綁，是改革的迫切要求。然而，投資又具有外部性，對自然資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)安全、公共利益等造成影響，這就不能簡單地一放了之。那么，怎樣把握放與管的度？負(fù)面清單便是有針對性的管理模式。所謂負(fù)面清單，即除外清單，就是除了清單上列明的以外，都可以做。這也是一種中庸之道。
2013年12月，國務(wù)院發(fā)布了《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2013年本）》。我省隨即啟動相關(guān)工作，對國家規(guī)定必須采取核準(zhǔn)及禁止核準(zhǔn)措施的，列入清單管理。同時，按照能減則減、能放則放的要求，不僅不再審批目錄之外的企業(yè)投資項目，凡交由地方核準(zhǔn)的，除跨區(qū)域、跨流域項目外，一律下放市縣管理。去年制定的《浙江省企業(yè)投資項目核準(zhǔn)目錄（2014年本）》分國家核準(zhǔn)、省級核準(zhǔn)、市縣核準(zhǔn)以及相關(guān)禁止類、限制類、淘汰類等7個類別，共計1151個事項。2015年本也準(zhǔn)備就緒，將進(jìn)一步取消或下放20個左右的核準(zhǔn)事項。
負(fù)面清單管理涉及兩個維度的探索：一是準(zhǔn)入前管少一點，明確告知投資者哪些項目需要核準(zhǔn)，除此之外的其他行業(yè)、領(lǐng)域都可自行做主；二是準(zhǔn)入后管好一點，推行企業(yè)依法承諾制、備案制，變“先批后建”為“先建后驗”，變事前審批為事中事后監(jiān)管。我省先行在嘉善縣、海寧市、紹興柯橋區(qū)、舟山群島新區(qū)開展試點，力求在投資領(lǐng)域更好地釋放改革的紅利。
?。ㄋ模┴斦ｍ椯Y金管理清單
財政，即政府的理財之政。如果將財政資金比作一塊大“蛋糕”，專項資金便好比先將“蛋糕”切出幾塊，是指那些在預(yù)算年度分配的具有指定用途的資金。其中，既有用于本級的部門預(yù)算專項，也有給下級政府的轉(zhuǎn)移支付專項。對這些錢，過去往往重?fù)芨?、輕管理，有些項目的設(shè)置也不夠合理。實行清單式管理，目的是進(jìn)一步讓錢用得其所。
這項工作是浙江的原創(chuàng)，自然也是全國范圍的首創(chuàng)。2014年初，我省啟動省級財政專項資金管理清單梳理工作，并加大整合力度，堅決壓減結(jié)余資金，嚴(yán)格控制新增口子，深化專項性一般轉(zhuǎn)移支付改革。對現(xiàn)有的專項資金，已實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)或期限已滿的，予以取消；凡使用方向一致、扶持對象相同的，予以歸并。財政支出應(yīng)體現(xiàn)公共性，所以將逐步取消競爭性領(lǐng)域的專項資金，省級部門一般不再直接向企業(yè)分配和撥付資金。
經(jīng)過清理，省級財政專項資金減少了181個。在發(fā)布的管理清單中，有39個部門預(yù)算專項、40個轉(zhuǎn)移支付專項。吐錢的“水龍頭”少了，體現(xiàn)公共財政意圖的“水池”則變大了。我省還規(guī)定省級專項資金使用，原則上通過競爭性分配或政府購買服務(wù)等方式；整合后的補助市縣專項資金，一般通過因素法進(jìn)行分配，促使“蛋糕”切得更加公平合理。
“一張網(wǎng)”是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的全方位實踐
浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)不是一個普通的政府網(wǎng)站，它是由李強省長親自提出構(gòu)想，靠省市縣通力協(xié)作建成的一張大網(wǎng)。這張網(wǎng)的冠名，也是李省長提煉的。一開始叫網(wǎng)上政務(wù)大廳，省長認(rèn)為要更好地聚焦服務(wù)，切實做成一個為企業(yè)、為公眾服務(wù)的大平臺。自去年以來，李省長已六次召開會議作專題研究部署，袁家軍常務(wù)副省長強力抓推進(jìn)。省政府領(lǐng)導(dǎo)的重視，體現(xiàn)了一種遠(yuǎn)見。什么遠(yuǎn)見？就是對互聯(lián)網(wǎng)時代的敏銳性，對優(yōu)化政務(wù)生態(tài)的新思維。
人們常說網(wǎng)絡(luò)空間是虛擬的，但網(wǎng)絡(luò)空間又實實在在，它首先是人的空間，尤其是年輕人的空間，是越來越多人社交、閱讀、消費、工作的新平臺。馬云搞阿里巴巴，也就十來年，真正印證了“十年河?xùn)|，十年河西”。單單去年的雙十一“光棍節(jié)”，阿里旗下的淘寶、天貓總交易額突破571億元。所以，信息化所帶來的改變，你往往想不到；即使曾經(jīng)想到，也預(yù)料不到這一改變的速度、廣度和深度。
商務(wù)如此，政務(wù)難道會遠(yuǎn)離這樣的潮流？阿里巴巴是“互聯(lián)網(wǎng)+商務(wù)”的結(jié)晶，浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)便是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的一場全方位實踐。依托這張網(wǎng)，省政府要求實現(xiàn)“四個集中”：權(quán)力事項集中進(jìn)駐，網(wǎng)上服務(wù)集中提供，政務(wù)信息集中公開，數(shù)據(jù)資源集中共享。總之，這是省市縣所有政府部門大匯聚的服務(wù)門戶，各級行政機關(guān)好比在淘寶網(wǎng)開店，誰的服務(wù)好、效率高，就容易比較。所以有些像網(wǎng)上政務(wù)超市，但又不僅僅是一個超市，因為一體化平臺所積累的海量數(shù)據(jù)資源，將有力地破除長期以來的“信息孤島”，為推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化提供強大的支撐。
從前臺來看，浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)初步開設(shè)了“2＋3”板塊?！?”即個人辦事、法人辦事兩個主體板塊，“3”即行政審批、便民服務(wù)、陽光政務(wù)三個專項板塊。政務(wù)服務(wù)網(wǎng)是以辦事為核心的平臺。對廣大網(wǎng)民來說，政府機關(guān)很多，需要打交道的事形形色色。但凡是自然人辦事，就進(jìn)“個人辦事”一個門；企業(yè)辦事，則進(jìn)“法人辦事”這個廟。可見，兩大板塊對政務(wù)服務(wù)資源進(jìn)行全口徑匯聚，并按主題、按部門分別予以展現(xiàn)。政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的相關(guān)專項板塊，體現(xiàn)了各有側(cè)重的服務(wù)維度：
（一）“行政審批”板塊
浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)已上線省市縣三級政府部門幾乎所有的行政審批事項，在面向互聯(lián)網(wǎng)提供辦理指南、表格下載、投訴評價等服務(wù)的同時，還要實現(xiàn)一站式運行。所謂一站式，基本要求是“三統(tǒng)一”：統(tǒng)一認(rèn)證、統(tǒng)一申報、統(tǒng)一查詢。以統(tǒng)一認(rèn)證為例，過去大家也搞集中性的網(wǎng)上政務(wù)平臺，但部門之間僅僅是淺層次的網(wǎng)絡(luò)鏈接關(guān)系，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)都有獨立的用戶體系，互不認(rèn)賬。此次我們著力打破“諸侯割據(jù)”的局面。只要是政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的注冊用戶，到任何部門辦事都不必二次登錄。
我們正在建設(shè)全省統(tǒng)一的行政權(quán)力運行系統(tǒng)，根據(jù)網(wǎng)上辦理的便捷化程度，還對服務(wù)事項進(jìn)行了星級評定。比如，像省財政廳、司法廳的相關(guān)事項，實行“網(wǎng)上申報、信任在先、辦結(jié)核驗”。先在線將事辦成了，再讓人到實體窗口核驗取件。在網(wǎng)上惡意申報，畢竟是極小概率的事，非理性人所為。從管理學(xué)角度，信任在先最具治理績效。凡采用這一方式的，我們標(biāo)注四星級。五星級就要求全程在線，基本實現(xiàn)辦理“零登門”。像省質(zhì)監(jiān)局的所有行政許可事項都做到了。當(dāng)然，并不要求大家一步都搞四星級、五星級，各部門的事項性質(zhì)不同，復(fù)雜性和敏感性也不一樣，還是要實事求是。但我們必須有服務(wù)的取向、便民的導(dǎo)向，只要不違背法律法規(guī)，不損害公共安全、信息安全，就應(yīng)該往更高的星級努力。
政務(wù)服務(wù)網(wǎng)有一大使命，就是推進(jìn)行政審批等權(quán)力運行流程的再造。比如，衢州市推進(jìn)商事登記網(wǎng)上并聯(lián)審批試點，將工商營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證、組織機構(gòu)代碼證等按“一窗收件、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、統(tǒng)一發(fā)證”方式聯(lián)辦。溫州市開展跨層級聯(lián)動審批試點，41個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)便民服務(wù)中心的社保、民政、計生、海洋漁業(yè)等部門事項，已實行“就近申報、網(wǎng)上辦理、就近反饋”的服務(wù)模式。行政流程的創(chuàng)新還剛起步，將隨著政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)的全面推開而不斷深化。[page]
（二）“便民服務(wù)”板塊
浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的事項，一類是基于行政權(quán)力清單形成的管理事項，另一類是政府部門乃至公用事業(yè)單位履行公共服務(wù)職能的事項。以公眾需求為導(dǎo)向，我們推出“便民服務(wù)”板塊，設(shè)置了應(yīng)用面廣、辦事頻率高的婚育收養(yǎng)、教育培訓(xùn)、求職執(zhí)業(yè)、納稅繳費、就醫(yī)保健、社會保險、福利救助、房屋租售、交通旅游、證件辦理、場館設(shè)施、公共安全、司法公證、環(huán)境氣象、三農(nóng)服務(wù)等15類主題欄目。應(yīng)該說，省里定的是粗框架，各市縣不光要做好規(guī)定動作，還要因地制宜推出更多有特色、接地氣的自選項目。
設(shè)計“便民服務(wù)”板塊的初衷，是為了聚人氣，讓公眾真正喜歡上政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。比如“納稅繳費”主題欄目，就想把老百姓除商務(wù)之外的各類支付一網(wǎng)攬盡。我們已先行整合稅務(wù)機關(guān)網(wǎng)上征繳、公安部門機動車違章繳款、支付寶水電煤繳費等存量應(yīng)用資源，但這顯然不是“一張網(wǎng)”的預(yù)定目標(biāo)。我們正建設(shè)完善政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公共支付平臺，將逐步對全省政府性收入實現(xiàn)一站式繳納。高速公路違章繳費是首個應(yīng)用項目，今年還將在公務(wù)員招考、會計資格考試、高等教育、出入境管理等方面擴大試點。經(jīng)過一個時期的努力，凡繳費的事，只要在網(wǎng)上、在手機上輕輕一點，就可以輕松搞定。
政務(wù)服務(wù)網(wǎng)還與阿里巴巴、騰訊合作，推進(jìn)移動端便民服務(wù)的拓展工作。現(xiàn)在已是移動互聯(lián)網(wǎng)時代，我國的手機網(wǎng)民去年底已接近6億人。移動互聯(lián)網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)的差異，就像人與豬的差異，一個兩條腿，一個四條腿，雖說都是動物，前者對后者卻是顛覆性的跨越。政務(wù)服務(wù)網(wǎng)管不管用，便民服務(wù)方不方便，將越來越取決于“移動世界”的形態(tài)。因此，我們要加快開發(fā)、迭代好自己的客戶端（APP），還要善于利用微信、支付寶、淘寶等平臺，進(jìn)一步延伸政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的觸角。這也是借勢借力。上個月，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)杭州平臺的相關(guān)便民服務(wù)應(yīng)用，已率先進(jìn)駐支付寶的“城市服務(wù)”，全省各地也將隨之鋪開。我們這么做，目的是讓政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的便民應(yīng)用更被人知，也更頻繁被用。
?。ㄈ瓣柟庹?wù)”板塊
政府權(quán)力要裝進(jìn)籠子里，但這個籠子不能放在暗處。陽光是最好的防腐劑。網(wǎng)上曬“四張清單”，正是本板塊的重頭戲。圍繞“三公”經(jīng)費、考試招生、征地拆遷、工程建設(shè)等群眾關(guān)心、社會關(guān)注的領(lǐng)域，我們還滾動推出一系列重點事項予以公示。同時，加強法規(guī)政策、政府新聞的發(fā)布，讓施政更加公開、透明。
“陽光政務(wù)”不是單向的，需要在線互動、雙向交流。政務(wù)服務(wù)網(wǎng)推出了辦事咨詢服務(wù)，要求省市縣三級政府機構(gòu)在規(guī)定時限內(nèi)答復(fù)公眾的相關(guān)問題。省級單位還開設(shè)了在線值班崗位，以即時通訊的方式回應(yīng)網(wǎng)民提問。特別值得講的是，李強省長去年通過政務(wù)服務(wù)網(wǎng)三次發(fā)表公開信，征求對省政府十方面民生實事的建議，得到了非常熱烈的回應(yīng)。綜合各方面意見梳理出的民生實事候選項目，又在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上公開投票，并將投票結(jié)果作為決策依據(jù)。此外，還開展多種形式的在線調(diào)查、意見征集等活動，促進(jìn)政府決策科學(xué)化、民主化。
如果說“2＋3”板塊是前臺的展示形態(tài)，那么政務(wù)服務(wù)網(wǎng)還有一個后臺，將體現(xiàn)智慧政府的實質(zhì)。我們這張網(wǎng)，有別于以往政府網(wǎng)站的一大鮮明特點，就是注重一體化、一站式，將逐步實現(xiàn)省市縣網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的“七統(tǒng)一”：統(tǒng)一導(dǎo)航、統(tǒng)一認(rèn)證、統(tǒng)一申報、統(tǒng)一查詢、統(tǒng)一互動、統(tǒng)一支付、統(tǒng)一評價。這個整合、建設(shè)的過程，不僅帶來前臺的大集中，更帶來信息資源日積月累的大匯聚。以大數(shù)據(jù)為支撐，我們構(gòu)建政務(wù)服務(wù)網(wǎng)綜合監(jiān)測分析平臺。比如，完善行政權(quán)力事項管理系統(tǒng)和電子監(jiān)察系統(tǒng)，實現(xiàn)對省市縣所有權(quán)力事項的目錄式、動態(tài)化管理，對行政審批等管理服務(wù)進(jìn)行實時監(jiān)督和數(shù)據(jù)分析；建設(shè)財政專項資金管理系統(tǒng)，力爭對每一筆資金的流向進(jìn)行全過程管理；建設(shè)經(jīng)濟(jì)運行監(jiān)測系統(tǒng)，圍繞經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型升級的基本指標(biāo)，進(jìn)行即時數(shù)據(jù)的全面匯聚、動態(tài)展示和比對分析；建設(shè)地理空間數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，整合各地、各部門資源，基于統(tǒng)一平臺予以集中展現(xiàn)和綜合管理。
著眼政府治理現(xiàn)代化的實踐理性
推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是我國在新時期改革的總目標(biāo)。在整個治理體系中，政府怎樣才能更好地發(fā)揮作用，需要實踐來破題?！八膹埱鍐我粡埦W(wǎng)”這套組合拳，正是浙江立足實際所作的積極探索。
?。ㄒ唬└母飳嵺`的核心：厘清政府治理邊界
管理學(xué)大師德魯克指出：“我們需要一個有活力、強大的和非?；钴S的政府。但是我們面臨著選擇，選擇一個龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把自己局限于決策和指導(dǎo)從而把‘實干’讓給他人去做的強有力的政府。一個能夠治理和實行治理的政府。這不是一個‘實干’的政府，不是一個‘執(zhí)行’的政府。這是一個‘治理’的政府?！爆F(xiàn)代治理體系是多主體治理，政府不可能包打天下。實踐證明，在市場能自行調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，就應(yīng)讓“無形之手”在資源配置中起決定性作用，“有形之手”的不適當(dāng)介入只會添亂。同時，社會也有廣闊的自治空間，有時候政府過度“給力”反而事倍功半。對慣于扮演全能型角色的政府來說，理應(yīng)學(xué)會做減法。
“四張清單一張網(wǎng)”就蘊含了做減法的智慧。究其實質(zhì)，是要處理好政府與市場、政府與社會、政府層級間的關(guān)系。政府應(yīng)當(dāng)從部分領(lǐng)域撤退，那么又應(yīng)在哪些領(lǐng)域堅守？毫無疑問，在市場失靈的領(lǐng)域，在社會自治難以見效的領(lǐng)域。制定行政權(quán)力清單和政府責(zé)任清單，就是把該放的權(quán)放開，把該管的事管好，讓政府既不將手伸得過長而“越位”，又避免因為放任自流而“缺位”；制定投資負(fù)面清單，旨在管好圈出的界域，但重心更在于放活面上的空間，讓企業(yè)少一些束手束腳；制定財政專項資金管理清單，將依據(jù)政府治理的邊界，有針對性地調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)；建設(shè)浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，則通過信息化手段讓“四張清單”落地生根，切實將該管的、該服務(wù)的做到位。
政府治理是一種權(quán)力，更是一種責(zé)任。從權(quán)責(zé)對稱的角度，權(quán)力與責(zé)任是一枚硬幣的兩面，又為何分成兩張清單？應(yīng)該說，權(quán)力清單確實可以對應(yīng)出政府部門的責(zé)任，但由于行政機關(guān)長期以來是權(quán)力本位型的，用權(quán)往往忘了擔(dān)責(zé)，所以就有必要專設(shè)一張責(zé)任清單。責(zé)任的含義有二：一是指分內(nèi)應(yīng)做之事，二是未做好分內(nèi)應(yīng)做之事應(yīng)遭受的譴責(zé)和制裁。行政權(quán)力的本源是公眾，責(zé)任才是行政權(quán)力的本質(zhì)。權(quán)力可以做減法，但原先淡漠了的責(zé)任必須做加法。責(zé)任清單不僅沒有多余，而且有利于政府責(zé)任顯性化、剛性化，讓每一顆公章的后頭都有可追責(zé)的鎖鏈。
?。ǘ└母飳嵺`的目標(biāo)：建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府
推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，是一個由管制行政向治理行政轉(zhuǎn)型的過程。管制行政是“管”字當(dāng)頭，以致被戲稱為“管理管理，就是官來管你”。治理行政則由多中心治理，政府與非政府組織、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)之間形成平等的合作關(guān)系。這就要求政府治理必須有章可循，應(yīng)有廣義上的契約；并且要讓人信賴，善于回應(yīng)公眾的需求。前者指向法治政府，后者指向服務(wù)型政府。可以說，兩者也是“四張清單一張網(wǎng)”改革的基本取向。
大家都知道，法治是相對于人治的“法律之治”。約翰?洛克指出：“個人可以做任何事情，除非法律禁止；政府不能做任何事情，除非法律許可?！痹诂F(xiàn)代治理體系中，法律居于公權(quán)力之上，是政府行為的準(zhǔn)則?；谛姓?quán)力清單，浙江構(gòu)建了全省一體化的行政權(quán)力事項庫，將每個事項的基本信息和詳細(xì)流程錄入數(shù)據(jù)庫，還就權(quán)力名稱、事項類型、法定依據(jù)、裁量權(quán)等進(jìn)行規(guī)范比對，形成基本目錄并逐項編號，實行動態(tài)管理。同時，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的行政權(quán)力運行系統(tǒng)，也有利于規(guī)范執(zhí)法環(huán)節(jié)和步驟。這好比為權(quán)力事項編發(fā)了“身份證”，建立起“跟蹤卡”，將形成全過程的閉環(huán)管理，努力使行政權(quán)力納入法治化軌道。李克強總理在今年的《政府工作報告》中說：“大道至簡，有權(quán)不可任性?！睓?quán)力清單就是從源頭上抓起的制度安排。
以服務(wù)為宗旨，是現(xiàn)代政府治理的本質(zhì)特征。這意味著政府與公眾的關(guān)系，將類似于服務(wù)供給者與消費者的關(guān)系。政府行使權(quán)力的重心，不再是為了管制，而是為公民提供更好的服務(wù)。浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的主旨是兩句話：“服務(wù)零距離，辦事一站通”。根據(jù)省委、省政府的部署，我們讓各級行政機關(guān)在網(wǎng)上同臺亮相、同場比拚，并且對行政審批進(jìn)行星級標(biāo)注，接受服務(wù)對象的評價。而隨著平臺功能的完善，凡適合網(wǎng)上辦的事，在優(yōu)化流程的基礎(chǔ)上，將全面做到在線運行。這張網(wǎng)雖然還只是1.0版，但出發(fā)點是很明確，就是將服務(wù)型政府建在網(wǎng)上，讓群眾辦事更省力稱心。
?。ㄈ└母飳嵺`的關(guān)鍵：打造順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)潮流的現(xiàn)代政務(wù)生態(tài)
“世界潮流，浩浩蕩蕩，順之則昌，逆之則亡?！?如果說政府治理現(xiàn)代化是一股撲面而來的潮流，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的潮流也同樣不可阻擋。并且這兩股潮流必須相向而行，因為當(dāng)下的政府一旦遠(yuǎn)離網(wǎng)絡(luò)，那絕對不可能現(xiàn)代化。“四張清單一張網(wǎng)”改革，正是面對互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展的時代，下決心打造由現(xiàn)代治理理念與現(xiàn)代信息技術(shù)共同催生、演化的現(xiàn)代政務(wù)生態(tài)。
要打造高效的政務(wù)生態(tài)?！八膹埱鍐我粡埦W(wǎng)”是有的放矢，其中的重要之“的”，即政府治理績效?！八膹埱鍐巍眲澏苏袡?quán)、用錢的范圍，旨在集中精力營造發(fā)展環(huán)境、提供公共服務(wù)、維護(hù)公平正義，讓政府與市場、社會之間良性互動，實現(xiàn)治理績效的最優(yōu)化。財政專項資金管理清單更與績效預(yù)算管理相聯(lián)，有利于將錢用在刀刃上。政務(wù)服務(wù)網(wǎng)同樣注重績效導(dǎo)向，通過對行政審批等一站式效能監(jiān)察，以及廣大網(wǎng)民的評價與監(jiān)督，對提高行政效率將是一種“強刺激”。
要打造民本的政務(wù)生態(tài)。政府治理應(yīng)當(dāng)重效率，但不可因此輕公平。強調(diào)以人為本尤其以民為本，是善治的精髓。我省在政府責(zé)任清單中設(shè)立了公共服務(wù)事項，在財政專項資金安排上突出民生開支，都體現(xiàn)了施政理念上的民本關(guān)切。浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)則奉行用戶至上的價值觀。在辦網(wǎng)之初，李強省長就強調(diào)需求導(dǎo)向。誰的需求？當(dāng)然是人民群眾的需求。我們不能在網(wǎng)上辦一個朝南坐的“衙門”，必須眼睛向下，努力對接企業(yè)、公眾的現(xiàn)實需要，讓“民本”兩個大字滲透辦網(wǎng)的各個環(huán)節(jié)。
要打造智慧的政務(wù)生態(tài)。智慧政務(wù)是廣泛應(yīng)用云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，通過資源整合、業(yè)務(wù)協(xié)同、流程再造，形成智能化、人性化、集約化的政府運營模式。浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為智慧政務(wù)的生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)提供了極佳的平臺。以公共數(shù)據(jù)為例，長期以來行政機關(guān)之間形成了信息孤島。有的人雖然去世了，卻還被照發(fā)養(yǎng)老金；一邊開著好車，另一邊卻領(lǐng)著低保金。這顯然不是智慧的管理。政務(wù)服務(wù)網(wǎng)將大力推進(jìn)數(shù)據(jù)整合，建設(shè)全省統(tǒng)一的政務(wù)信息資源共享平臺，并完善人口、法人、地理空間、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，從而解決政府部門的信息不對稱，避免服務(wù)監(jiān)管上的盲人摸象。通過對政務(wù)數(shù)據(jù)的挖掘分析，還可以找出許多潛伏著的規(guī)律性、苗頭性、趨勢性信息，逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動，促進(jìn)政府決策和管理的科學(xué)化。
“四張清單一張網(wǎng)”改革永遠(yuǎn)在路上
“四張清單一張網(wǎng)”的改革實踐，得到了國務(wù)院以及中央有關(guān)部委的充分肯定。李克強總理作了重要批示，要求總結(jié)浙江的經(jīng)驗和做法，“以扎實有效的舉措推動簡政放權(quán)，進(jìn)一步取消下放行政審批事項，推進(jìn)政務(wù)公開，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展添活力、增動力”。浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)還被國務(wù)院辦公廳作為全國政府網(wǎng)站的范例予以推介，被中國社科院等權(quán)威機構(gòu)評為2014年中國政府網(wǎng)站“最佳政務(wù)平臺實踐獎”并列首位。
但是，這場改革絕沒有到松勁的時候，尤其是政務(wù)服務(wù)網(wǎng)更在初創(chuàng)期，沒有半點可以松一口氣的資本。記得去年6月26日，即“一張網(wǎng)”開通的第二天，我們就給網(wǎng)民發(fā)了第一封公開信，其中有兩句話：“眼下的我們，其實也有幾分不安。因為在互聯(lián)網(wǎng)上，我們還是小學(xué)生，深知自己有許多不足，而廣大網(wǎng)民是最好的老師?！边@句話在今天仍然適用。作為具體分管此項工作的同志，我對這張網(wǎng)服務(wù)功能的欠缺、用戶體驗的短板，可謂誠惶誠恐，也深感優(yōu)化升級的迫切性?！八膹埱鍐我粡埦W(wǎng)”是一盤大棋，假如只求造一點聲勢，那比較簡單，但真要在現(xiàn)代治理上取得突破，將是極其復(fù)雜、浩大的系統(tǒng)工程。因此，這場改革必須永遠(yuǎn)在路上一步一個腳印前行。
“四張清單”建設(shè)亟待深化。理出清單不容易，更難的是將清單在現(xiàn)實中操作到位。這就需要政府部門的執(zhí)行力，也衡量政府部門的公信力?！八膹埱鍐巍钡木幹埔膊⒎且粍谟酪?。在今年召開的省政府第五次全體會議上，李強省長提出權(quán)力清單“瘦身”、責(zé)任清單“強身”、負(fù)面清單創(chuàng)新、專項資金管理清單升級的要求。隨著法律法規(guī)修訂和改革的深化，清單的具體內(nèi)容也將與時俱進(jìn)，并且要下決心優(yōu)化權(quán)力運行流程，完善一系列配套制度，爭取在政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新上取得更大進(jìn)展。
“一張網(wǎng)”要更加管用。政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)，可以說是在與網(wǎng)民的期望賽跑，只有加快完善功能、優(yōu)化用戶體驗，才能不斷提高群眾的滿意度。在新近召開的省政協(xié)專項集體民主監(jiān)督會上，袁家軍常務(wù)副省長對此提出了系統(tǒng)的工作要求。一是加快政務(wù)服務(wù)事項上網(wǎng)運行。通過整合資源，深化全省統(tǒng)一的行政權(quán)力運行系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)行政處罰、行政征收、行政確認(rèn)等事項的一站線辦理，對網(wǎng)上運行權(quán)力進(jìn)行目錄式、動態(tài)化管理和實時監(jiān)督。二是豐富政務(wù)服務(wù)功能和形式。要縱向延伸至基層，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）服務(wù)站，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)五級聯(lián)動。除了權(quán)力事項集中進(jìn)駐外，還將進(jìn)一步匯聚公眾辦理頻度高的便民事項。三是推動公共數(shù)據(jù)等資源深度開發(fā)。從長遠(yuǎn)來看，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)最具價值的是數(shù)據(jù)資源，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的最大核能量也來自數(shù)據(jù)。要在數(shù)據(jù)匯聚的基礎(chǔ)上，探索建立公共數(shù)據(jù)中心，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)對政府治理現(xiàn)代化的支撐作用。
“四張清單一張網(wǎng)”，給我們提出了一個重大實踐課題，就是在網(wǎng)上網(wǎng)下的融合創(chuàng)新中走向善治。網(wǎng)上與網(wǎng)下是不可分割的。在網(wǎng)上曬清單、推服務(wù)，目的是運用互聯(lián)網(wǎng)思維、借助互聯(lián)網(wǎng)力量來倒逼政府改革。抓這項改革對政府自身是一種挑戰(zhàn)，尤其是在網(wǎng)絡(luò)上，行政機關(guān)的弊病極易被曝光乃至放大。但從全局來看，暴露問題恰恰也是政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的意義所在，因為可以趁此對癥下藥。實事求是講，那些在網(wǎng)上被挑出來的問題，病根一般都在網(wǎng)下。所以，必須將網(wǎng)上的服務(wù)與網(wǎng)下的改革聯(lián)動起來，加快補長政府運作環(huán)節(jié)形形色色的短板。假如把一個個問題都妥善解決了，曬在網(wǎng)上的清單就是改革最實在的宣言書，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)就成了展現(xiàn)政府革新精神的最佳舞臺，善治也將成為網(wǎng)上網(wǎng)下的共同形態(tài)。
