來源 | 國脈研究院
作者 | 鄭愛軍（國脈集團(tuán)總經(jīng)理、國脈研究院院長）
屬性 | 國脈智庫新春特輯-精選文章③
共勉 | 疫情期間，低調(diào)宅家，厚積薄發(fā)。閱讀豐盈宅生活，智慧備戰(zhàn)新征程。
申明：本文版權(quán)歸國脈研究院所有，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。轉(zhuǎn)載請聯(lián)系授權(quán)。
本文重點(diǎn)圍繞政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀與模式、一網(wǎng)通辦2.0賦能政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、一網(wǎng)通辦2.0（GDBOS）解決方案進(jìn)行闡述。
一、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀與模式
（一）政府?dāng)?shù)字化演進(jìn)路線
政府?dāng)?shù)字化演進(jìn)路線有兩個維度，一是時間，二是趨勢。分為三個階段：
第一階段（2002年之前），以信息發(fā)布為重點(diǎn)，政府信息數(shù)字化傳播為表征，稱為信息數(shù)字化階段。
第二階段（2002-2015年），以實(shí)現(xiàn)線上和線下辦事為重點(diǎn)，政務(wù)業(yè)務(wù)數(shù)字化建設(shè)為表征（特別是2014年6月25日上線的浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)出現(xiàn)了“政務(wù)淘寶”模式），稱為業(yè)務(wù)數(shù)字化階段。
第三階段（2015年至今），以數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)資產(chǎn)化為重點(diǎn)，政府服務(wù)數(shù)字化供給為表征，稱為組織數(shù)字化階段。未來哪些組織有數(shù)據(jù)或有數(shù)據(jù)產(chǎn)生，其就有存在價值，即數(shù)據(jù)可作為組織和部門存在價值的判斷標(biāo)準(zhǔn)之一。所以數(shù)字化轉(zhuǎn)型是邁向數(shù)字政府的一個核心路徑。
（二）政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的定義
國脈給“政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”下的定義：是主動適應(yīng)快速變化的數(shù)字化時代要求，以新一代信息技術(shù)為支撐的一場政府自身改革，是對行政理念、行政流程、行政行為、管理機(jī)制、運(yùn)作模式、組織結(jié)構(gòu)等進(jìn)行系統(tǒng)性重塑；通過數(shù)據(jù)共享進(jìn)行業(yè)務(wù)再造為突破口，形成靈敏感知、科學(xué)決策、精細(xì)管理、高效運(yùn)行、整體協(xié)同的演進(jìn)模式，以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)的數(shù)字政府建設(shè)過程。
基于定義，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型有幾個關(guān)鍵詞，包括改革、數(shù)字化、解構(gòu)與重構(gòu)；改革的核心是數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)系統(tǒng)、組織進(jìn)化；數(shù)字化需要認(rèn)知先行、技術(shù)支撐、制度保障。
?。ㄈ┱?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的本質(zhì)——建設(shè)數(shù)字政府
政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的本質(zhì)是建設(shè)數(shù)字政府，圍繞這個目標(biāo)有三個革命：工具革命、組織革命、決策革命。其中，“組織革命”是推動業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化到數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化，重組政府組織構(gòu)架，再造業(yè)務(wù)流程，優(yōu)化資源配置；“工具革命”和“決策革命”分別以數(shù)據(jù)賦能保證“正確地做事”和“做正確的事”。
?。ㄋ模﹪鴥?nèi)數(shù)字化轉(zhuǎn)型“五種”建設(shè)模式
經(jīng)過近五年的建設(shè)與發(fā)展，中國數(shù)字政府形成了多元嘗試、多樣創(chuàng)新、百花齊放的數(shù)字化轉(zhuǎn)型新格局。尤其是今年國脈對全國數(shù)字政府建設(shè)指數(shù)進(jìn)行研究（形成并發(fā)布《首屆（2019）中國數(shù)字政府建設(shè)指數(shù)報告》），發(fā)現(xiàn)有五個模式值得大家探討：
第一種模式是以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為牽引打造精準(zhǔn)治理型政府，把“最多跑一次”改革進(jìn)行到底的浙江模式；
第二種模式是以政務(wù)服務(wù)為突破口打造高效服務(wù)型政府，著力建成“一網(wǎng)通辦”總門戶的上海模式；
第三種模式是以機(jī)構(gòu)改革為突破口打造集約整體型政府，集約政務(wù)服務(wù)建設(shè)“指尖辦”的廣東模式；
第四種模式是以“秒批”改革為突破口打造智能高效型政府，營造一流營商環(huán)境的深圳模式；
第五種模式是以數(shù)據(jù)融合為突破口打造數(shù)字平臺型政府，以城市“治”理向“智”理升維的杭州模式。
（五）當(dāng)前數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的問題與挑戰(zhàn)
主要體現(xiàn)在八個方面：（1）數(shù)據(jù)體系，數(shù)據(jù)資產(chǎn)不清，缺乏頂層設(shè)計；（2）數(shù)據(jù)共享，部門共享意識不強(qiáng)、數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)不清、流通無規(guī)則、數(shù)據(jù)共享缺乏安全科學(xué)的途徑；（3）數(shù)據(jù)治理，基于單一而不是全生命周期的數(shù)據(jù)治理，缺乏有效的數(shù)據(jù)評估手段；（4）業(yè)務(wù)再造，是基于業(yè)務(wù)導(dǎo)向而不是基于數(shù)據(jù)的最小顆粒度、數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)據(jù)的供需對接來做數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)的流程再造；（5）數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)全面性不夠、標(biāo)準(zhǔn)梳理顆粒度不夠等；（6）組織管理，傳統(tǒng)的項目工程建設(shè)模式，忽視可持續(xù)、動態(tài)的服務(wù)模式，導(dǎo)致項目風(fēng)險增大，考核手段欠缺、數(shù)據(jù)思維不強(qiáng)；（7）融合關(guān)聯(lián)，包括數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)缺乏融合、管理與服務(wù)割裂、智能關(guān)聯(lián)不足等；（8）數(shù)據(jù)服務(wù)，缺乏商業(yè)模型，利益與價值、對象與需求、治理與服務(wù)割裂，安全與開放矛盾。
二、一網(wǎng)通辦2.0賦能政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型
（一）一網(wǎng)通辦2.0“五位一體”創(chuàng)新架構(gòu)
國脈一網(wǎng)通辦2.0核心支撐系統(tǒng)，又名“政府?dāng)?shù)據(jù)業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)”（GDBOS），提出“五位一體”創(chuàng)新架構(gòu)：“一網(wǎng)通辦2.0”為核心，提供數(shù)據(jù)體系、業(yè)務(wù)再造、數(shù)據(jù)治理、標(biāo)準(zhǔn)支撐、管理賦能五大功能點(diǎn)。
不管是數(shù)據(jù)中臺還是業(yè)務(wù)中臺，其中央連接器是什么、操作系統(tǒng)是什么？GDBOS就是在研究操作系統(tǒng)，目標(biāo)是建立“中央鏈接（Centre link）”，集結(jié)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)、治理和標(biāo)準(zhǔn)，并提供“一站式”服務(wù)；本質(zhì)是活化資源，重構(gòu)系統(tǒng)，升級優(yōu)化政府服務(wù)；方法是按照“數(shù)據(jù)體系創(chuàng)新+業(yè)務(wù)再造創(chuàng)新+數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新+技術(shù)支撐創(chuàng)新+管理理念創(chuàng)新”五位一體架構(gòu)，突出政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦。
GDBOS為國內(nèi)首創(chuàng)，以活化數(shù)據(jù)資源為目的，構(gòu)建提供標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)、資產(chǎn)化服務(wù)、智能化服務(wù)、模型化服務(wù)、最小顆?；?wù)、生態(tài)化服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)配產(chǎn)品。這里講的生態(tài)化服務(wù)，指我們的系統(tǒng)可與其他技術(shù)公司的系統(tǒng)無縫對接，是進(jìn)行賦能的工具和平臺。
國脈“一網(wǎng)通辦”2.0核心支撐系統(tǒng)，按照國家政務(wù)服務(wù)一體化的總體目標(biāo)，遵循數(shù)據(jù)思維與業(yè)務(wù)流程再造思路，以解決當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)和服務(wù)中存在的關(guān)鍵問題為切入點(diǎn)，運(yùn)用數(shù)據(jù)體系、標(biāo)準(zhǔn)治理、業(yè)務(wù)再造、組織進(jìn)化等工具和方式，從結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)、模塊架構(gòu)上對當(dāng)前的政務(wù)服務(wù)平臺體系進(jìn)行優(yōu)化、重組和升級，旨在從基礎(chǔ)架構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)、業(yè)務(wù)體系等方面全面提升政務(wù)服務(wù)能力，夯實(shí)數(shù)字政府基礎(chǔ)，成為實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要支撐平臺之一。
（二）GDBOS的價值·優(yōu)化五大體系
平臺基于五大功能點(diǎn)可以優(yōu)化五大體系：
一是數(shù)據(jù)體系，核心是優(yōu)化資產(chǎn)體系。把全口徑數(shù)據(jù)資產(chǎn)通過有效的關(guān)聯(lián)，基于平臺進(jìn)行全要素、全階段、全流程歸集，尤其是對項目產(chǎn)生的數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)和系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行歸集、活化，即“國脈全口徑數(shù)據(jù)資產(chǎn)化管理平臺_CPU模型”。
二是業(yè)務(wù)再造，核心是優(yōu)化服務(wù)體系。我們提出了一網(wǎng)通辦2.0“四個一”：一個總平臺是“一網(wǎng)通辦核心支撐系統(tǒng)”（數(shù)字政府2.0操作系統(tǒng)），一張數(shù)據(jù)網(wǎng)是“同數(shù)同源，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”（對標(biāo)國家標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)規(guī)范、構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)體系），一線全貫通是“數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化，組織協(xié)同化”，一次都辦全是基于場景、主題服務(wù)“只辦一次，一次辦全”。這是國脈的創(chuàng)新模式。
三是數(shù)據(jù)治理，核心是優(yōu)化質(zhì)量體系。理清角色與職責(zé)、流程與規(guī)則、質(zhì)量與效果。
四是標(biāo)準(zhǔn)支撐，核心是優(yōu)化規(guī)則體系。從主題到材料到數(shù)據(jù)項我們有40多萬條基于最小顆粒度的標(biāo)準(zhǔn)，針對規(guī)則怎么制定、流程怎么制定、角色怎么分配等做了深度研究與應(yīng)用。
五是管理賦能，核心是優(yōu)化組織體系。包括從項目管理的角度、運(yùn)維監(jiān)督的角度及考核評估的角度等進(jìn)行閉環(huán)化運(yùn)作。
三、一網(wǎng)通辦2.0（GDBOS）解決方案
?。ㄒ唬┮痪W(wǎng)通辦建設(shè)三大模式
在提出一網(wǎng)通辦解決方案前，要了解目前政府部門一網(wǎng)通辦的三種模式，一是導(dǎo)航式（1.0），二是O2O式（2.0），三是數(shù)據(jù)化（3.0）。我們比較推崇從2.0到3.0這個模式，因為：
第一種模式（導(dǎo)航式）是基于鏈接和情形進(jìn)行引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)部門服務(wù)資源的網(wǎng)上提供，但僅為部分連接整合，整合深度有限，易出現(xiàn)“多張皮”，前臺只跑一次，后臺所有人都在跑，工作人員壓力大，且無法有效監(jiān)督，適用本級政府，這個模式不可持續(xù)。
第二種模式（O2O式）是過渡階段，基于線上與線下數(shù)據(jù)閉環(huán)，資源整合上是數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、前臺/后臺系統(tǒng)無縫整合，優(yōu)勢是能降低協(xié)調(diào)溝通成本、逐步采用電子和紙質(zhì)同步歸檔，并實(shí)行好差評機(jī)制，適用國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，問題是線上線下“兩張皮”，數(shù)據(jù)共享部分實(shí)現(xiàn)、業(yè)務(wù)協(xié)同難。
第三個模式（數(shù)據(jù)化），是基于數(shù)據(jù)最小顆?；?、數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化，在資源整合上是動態(tài)管控、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，為立體化監(jiān)察；優(yōu)勢是提供P2P個性化服務(wù)（點(diǎn)對點(diǎn)），且以智能化服務(wù)為切入口，M2M逐步完成全程電子化；適用國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)。
（二）GDBOS·一網(wǎng)通辦2.0架構(gòu)體系
圍繞一網(wǎng)通辦建設(shè)模式，我們提出了“全要素、全階段、全流程、全視角、全活化”五全模型解決方案，包含五層架構(gòu)：底座是數(shù)據(jù)體系，第二層是業(yè)務(wù)再造模型（是基于業(yè)務(wù)優(yōu)化與流程再造），第三層是數(shù)據(jù)治理，第四層是標(biāo)準(zhǔn)支撐，第五層是管理賦能。該模式所有邊上的要點(diǎn)是產(chǎn)品的“5+3”功能模塊，“5+3”模式是基于數(shù)據(jù)治理每一個類別的內(nèi)容。
（三）GDBOS賦能“一網(wǎng)通辦”2.0典型案例
標(biāo)準(zhǔn)支撐方面，國脈案例有基于整個山東省五級聯(lián)動的政務(wù)服務(wù)事項標(biāo)準(zhǔn)化平臺，包括角色權(quán)限配置（12000多個角色），基于規(guī)則庫進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計。
流程再造方面，案例有徐匯區(qū)政務(wù)服務(wù)流程再造管控平臺，做到了場景、材料最小顆?；习傩赵诩尹c(diǎn)擊進(jìn)入“上海一網(wǎng)通辦”網(wǎng)站徐匯區(qū)頻道就可直接辦事，比如“我要開飯店”。
數(shù)據(jù)治理方面，有為浙江省政府在做的基于數(shù)據(jù)中心的數(shù)據(jù)普查、數(shù)據(jù)供需對接、數(shù)據(jù)目錄、標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)元池、公共數(shù)據(jù)考核評估。
數(shù)據(jù)運(yùn)維方面，案例為“i廈門”運(yùn)營監(jiān)管系統(tǒng)，對平臺運(yùn)營的效果、能力、監(jiān)督、組織架構(gòu)、考核評估可視化進(jìn)行了全面評估，包括平臺做得怎么樣、有多少人能上網(wǎng)、有多少用戶進(jìn)行反饋、反饋的問題怎么處理等，我們作為第三方提出問題工作單、建議工作單和決策工作單來進(jìn)行考核與管理。
（四）各級政府推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”2.0建設(shè)路線圖
一是抓基礎(chǔ)，做好頂層設(shè)計、抓好數(shù)據(jù)規(guī)范；二是活數(shù)據(jù)，夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，做好主題服務(wù)；三是強(qiáng)體系，構(gòu)建數(shù)據(jù)體系，打造核心支撐系統(tǒng)；四是優(yōu)服務(wù)，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，拓展多渠道服務(wù)；五是重監(jiān)管，加強(qiáng)效果評估，保障服務(wù)高質(zhì)高效。
具體任務(wù)是建立“五清單五體系”：一是建立數(shù)據(jù)資源體系，數(shù)據(jù)資產(chǎn)+全量目錄+重大項目清單，梳理數(shù)據(jù)資產(chǎn)，展現(xiàn)全貌，了解全局；二是建立數(shù)據(jù)管控體系，數(shù)據(jù)治理規(guī)則+安全管理清單，通過系統(tǒng)可建立相互管控體系；三是建立數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)體系，建立供需認(rèn)責(zé)和負(fù)面清單，數(shù)據(jù)供需在線、對接響應(yīng)、共享確認(rèn)；四是建立業(yè)務(wù)動態(tài)管理體系，編制流程再造清單，優(yōu)化業(yè)務(wù)體系；梳理業(yè)務(wù)服務(wù)流程，提升服務(wù)能級；五是建立數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和管理制度清單，梳理管理機(jī)制，建立考核體系。
四、總結(jié)
國脈有很多實(shí)踐經(jīng)驗，也在相關(guān)研究領(lǐng)域出過很多書籍和報告。國脈將攜手合作伙伴致力于打造一網(wǎng)通辦的核心支撐系統(tǒng)，讓辦事像網(wǎng)購一樣，讓老百姓沒有難辦的事。
附1：首屆（2019）中國數(shù)字政府建設(shè)指數(shù)報告
附2：2019數(shù)字政府暨一網(wǎng)通辦2.0白皮書
