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2019年11月28-29日，由中國社會科學院信息化研究中心、北京國脈互聯信息顧問有限公司、清華大學國家治理研究院聯合主辦的"2019智慧中國年會"在北京隆重召開，以"數字化轉型--共識與策略"為主題，來自全國部委、省、市、區(qū)縣電子政務、智慧城市、大數據主管領導、行業(yè)專家、企業(yè)代表、主流媒體等齊聚一堂。其中，28日主論壇有近800名嘉賓到場，更有近6000人同步收看直播。
本文系中國社會科學院信息化研究中心主任姜奇平先生于11月28日下午在"2019智慧中國年會"主論壇上的演講，內容通過現場速記整理，未經本人審核。
「中國社會科學院信息化研究中心主任 姜奇平」
我想從營商環(huán)境評估的角度，談談"以人民為中心"和"優(yōu)化營商環(huán)境"，表面看起來這兩者是針對不同問題提出來的，但其實在邏輯上兩者是有內在聯系的。
一、明確評估的指導思想
（一）指導思想
首先我認為應該明確評估的指導思想。"以人民為中心的發(fā)展思想"，是習近平總書記于2015年11月23日在中央政治局第二十八次集體學習時提出的治國方針理論，同時也是智慧城市建設和智慧政府優(yōu)化營商環(huán)境的根本指導思想。
?。ǘ﹥?yōu)化營商環(huán)境本質是為民服務
2019年10月23日，李克強總理簽署了國務院令，公布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（2020年1月1日起實施）。期間，總理就"優(yōu)化營商環(huán)境是為了什么"作出了說明，他提出"提供公平可及，優(yōu)質高效的服務，是讓人民過上好日子的必然要求，政府責無旁貸。要創(chuàng)新服務方式、提高服務效能，為企業(yè)發(fā)展和群眾辦事提供便利"。所以，優(yōu)化營商環(huán)境本質是為民服務。
"為民服務"突出的重點是"為民辦實事"。在評價營商環(huán)境時，要有這條指標。不能抽象地說為人民服務。人民是誰？是一個一個具體的群眾。檢驗優(yōu)化營商環(huán)境的成效或是否達標，要看是否為群眾增加了便利。從以人民為中心的角度，人民沒有小事，過去說"外交無小事"，其實"人民也無小事"，人民的事都是大事。
（三）以市場主體期待和需求為導向
《國務院辦公廳關于聚焦企業(yè)關切進一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實的通知》（國辦發(fā)〔2018〕104號）特別提出"各地政府應持續(xù)提升審批服務質量…要以市場主體期待和需求為導向…加快打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境"。注意不是以供給為導向，而是以需求為導向。政府優(yōu)化營商環(huán)境的能力固然重要，但不是出發(fā)點。當群眾需要和政府供給發(fā)生矛盾時，政府不能說因為沒有這方面的能力、不善于做，然后就不做或少做，而是應該將自己的能力弱點變成強項。
過去我們做過一個內部調查，將各省領導關心的問題拿去問對應地區(qū)的群眾，結果群眾最為關心、認為最重要的問題與各省領導關心和重視的有所出路，甚至存在重要性排序雙方正數前三與倒數三位正好反過來的情況。所以，以人民為中心的指導思想是首先需要明確的，要想營商環(huán)境優(yōu)化工作取得效果、真抓實干，要強調以市場主體的期待和需求為導向。
二、加強評估的針對性
?。ㄒ唬┮匀嗣駷橹行陌l(fā)展的要點
圍繞以人民為中心發(fā)展，營商環(huán)境評估有三個要點：第一，發(fā)展為了人民，要明確服務對象，檢查自己的服務對象是否已找準；第二，發(fā)展依靠人民，要明確通過營商環(huán)境來做什么和通過優(yōu)化營商環(huán)境解決什么問題；第三，發(fā)展成果由人民共享，要明確政府公共服務的作用，是否可以讓群眾得到實惠。
?。ǘI商環(huán)境中的人民所指
營商環(huán)境中的"人民"首先指的是誰？"改革開放"其實提到了一個重要的概念，就是調動億萬人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，過去叫人民群眾的首創(chuàng)精神，這是改革開放成功的重要因素。在當前經濟低迷狀態(tài)下，迫切需要把近14億人口的巨大市場潛力挖掘出來。我們現在有一億一千多萬市場主體，其中7600萬是個體工商戶，按一家個體工商戶平均兩三個人就業(yè)算，加起來就容納了2億左右人口的就業(yè)；企業(yè)有3600多萬戶，其中90%是中小微企業(yè)。
互聯網時代存在法人和自然人同時經商的現象，這會帶來新的問題。例如，工商局是管法人的，一個人在家辦公是自然人，是否把他納入工商登記？這是長期以來存在的一項爭議。隨著在家辦公日益普及，法人和自然人的關系如何處理，需要針對性地提供解決方案。今天上午我注意到，深圳南山區(qū)的發(fā)言人提到了將法人和自然人合在一起提供服務，我覺得很有意思。未來類似這樣的問題還會不斷出現。
?。ㄈI商環(huán)境與中國經濟轉型的大背景
未來的營商環(huán)境和過去的營商環(huán)境在本質上可能會有非常大的不同。哈佛大學陳志武教授曾認為，制造業(yè)是人與自然打交道，服務業(yè)是人與人打交道，中國人之間打交道的成本太高，所以中國不適合發(fā)展服務業(yè)。這其實是典型的營商環(huán)境問題，我們?yōu)槭裁床荒?strong>通過便民服務，把政府和人民群眾之間的摩擦力或者說交易費用下降為零？
事實上在新興領域，我們可以看到陳志武教授的說法并不符合現實。雖然中國曾經有長達10年、20年的時間，服務業(yè)的比重始終沒有上升，似乎驗證了他的說法，但從前年開始，服務業(yè)開始迅猛增長，特別值得注意的是，現代信息服務業(yè)迅速增長的時期（以40%至80%的速度增長），也是過剩產能成為困擾經濟主要問題的時期。
這就提出了制造業(yè)和服務業(yè)兩類營商環(huán)境的問題。對制造業(yè)而言，政府干預或產業(yè)政策干預，如果把它理解為一種服務，那么這種服務會比較有效地導致產業(yè)結構發(fā)生改變，但服務業(yè)卻很困難；過去營商環(huán)境說招商引資、給企業(yè)簡化辦事手續(xù)，但服務業(yè)的營商環(huán)境可能面臨許多深層次的問題，競爭政策可能在里面會起很大的作用，服務業(yè)與市場需求結合得比較緊密。
按照政府定位，中國到2020年工業(yè)化任務基本完成。這個任務基本完成后的營商環(huán)境是怎樣？我認為它會有一個鮮明的特點，就是服務業(yè)占比大幅增長，以信息產業(yè)和現代信息服務業(yè)為代表的數字經濟比重迅速增長。現在數字經濟已經達到1/3左右，以后還會進一步增長。在這個領域如何營造營商環(huán)境？這里面會有一些特殊的問題。以人民為中心，其中一個重要的特點是以市場為中心。過去制造業(yè)差異化比較小，將來服務業(yè)和服務化差異會比較大，如何服務于一個差異化非常強的營商環(huán)境，這需要各方有創(chuàng)造力的智慧貢獻。比如一刀切的方式可能越來越不適合，應對不同的人采取不同的服務方式會更加有針對性。這就提出了提高公共服務效能的問題。
（四）發(fā)揮互聯網+政務服務作用
在優(yōu)化營商環(huán)境的過程中，應發(fā)揮"互聯網+政務服務"的作用。李克強總理一直強調大力推行"互聯網+政務服務"。我認為這是在解決公共產品的生產方式問題，或者是提高公共產品的服務效能問題。因為政府和企業(yè)的主要區(qū)別在于企業(yè)提供私人物品，政府提供公共物品，而在生產方式上卻有很多類似之處。比如，在以職能為核心的層級體制之下，以及以流程為核心的扁平化體制之下，生產效能是不一樣的。
實際上，互聯網和公共服務的結合，是提高公共服務效率的一種方式。具體而言，在過去強調單一品種大規(guī)模生產時，公共服務強調為人民服務。這個"人民"是個抽象概念，是人民共同的需求，例如根本利益需求、長遠需求。這些需求可以通過無差別地提供公共產品就可以滿足。然而，在一個社會經濟矛盾內涵在發(fā)生變化和心理需求日益上升的情況下，這可能變成類似和小批量、多品種的私人產品供給對應的方式。當政府效率能夠承受時，公共服務怎么實現一對一個性化服務，實際上，我認為通過互聯網+政務服務主要是解決這個問題，即低成本差異化服務問題或者低成本辦實事的效率問題。過去提供沒有針對性的、大路貨的公共服務，其成本可以降下來，但是個性化的公共服務很難做到。
三、要面向以評促建的最終效果
?。ㄒ唬┮栽u促建
營商環(huán)境評估旨在"以評促建"，通過對各地區(qū)現有營商環(huán)境發(fā)展水平進行評估，并比對各項評估指標，發(fā)現各地區(qū)存在的問題，進而通過簡化辦事環(huán)節(jié)和辦事流程等方式，全面提高辦事效率，激發(fā)內生動力，從而提升辦事企業(yè)和辦事群眾的便利度及獲得感。
在評估過程中，應注意三點：第一，明確評價的重心，評估和建設的目的是為了人民便利，而不是建設一些設施讓自己舒服，我們看到電子政務建設中存在很多嚴重的浪費，這種浪費的思想根源在某種意義上來說是以自我為中心，若真是為百姓辦事，政府就應該考慮投入核算；第二，評估優(yōu)化效果要看是否調動了民眾的積極性，這要看三個是否，即簡政放權是否真正推動了經濟轉型、更好地發(fā)揮了地方作用、釋放了改革紅利，是否激發(fā)了企業(yè)內在活力、形成了企業(yè)新動力，是否活躍了市場主體的創(chuàng)造力和創(chuàng)新力，這些都是重要的標準；第三，評估人民是否享受到成果，明確優(yōu)化營商環(huán)境的好壞，要由被服務對象說了算，不能說誰投入多誰得分就高，或者誰工作努力誰得分就高，應該把評價的主動權交給被服務對象，并且建立起機制，把被服務對象的評價嵌入到政府工作標準。
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最后，當前的公共服務還存在不少短板，比如一些政府和部門服務意識不強、辦事效率不高、工作拖沓敷衍、推諉扯皮等，企業(yè)和群眾意見較多，希望大家共同努力，加以克服。
我的發(fā)言就到這里，謝謝大家！
附：國脈“一網通辦”核心支撐系統(tǒng)（GDBOS），助力數字政府建設
數字政府2.0操作系統(tǒng)、政務數據體系2.0基礎標配、政務服務一體化升級方案。又名“政府數據業(yè)務操作系統(tǒng)”（GDBOS）, 是基于國家有關政策要求、各地實踐經驗、數據體系理論、微服務技術架構，圍繞“大數據、大系統(tǒng)、大平臺”融合一體思路，為各地數字政府升級而量身打造的一套作業(yè)平臺。運用數據體系、標準治理、業(yè)務再造、組織進化等工具和方式，可從結構、標準、模塊架構上對當前政務服務平臺體系進行優(yōu)化、重組和升級。有效適配部委、省、市、縣（區(qū)）不同層次需求，支撐數據整合共享、政務流程再造和服務模式升級，全面提升政務服務能力，夯實數字政府基礎，為國家治理能力現代化提供重要支撐。
依托"產品+數據+標準"框架，構建"標準支撐、數據體系、業(yè)務再造、數據治理、管理賦能"五大體系，無縫銜接既有業(yè)務系統(tǒng)，有效驅動政務服務整體運作：①落腳在“辦成”，把政務數據歸集到一個功能性平臺，企業(yè)和群眾只進一扇門就能辦成不同領域事項；②綜合提升政府政務服務、數據整合與治理能力，并最終實現數字化轉型升級與智慧組織進化。
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