11月28-29日，由中國社會科學院信息化研究中心和北京國脈互聯(lián)信息顧問有限公司聯(lián)合舉辦的“2018智慧中國年會”在北京隆重召開，以“數(shù)據(jù)賦能 智慧中國”為主題，共有來自全國部委、省、市、區(qū)縣電子政務、智慧城市、大數(shù)據(jù)主管領導、行業(yè)專家、企業(yè)代表、主流媒體千余人參會。
本文系國脈董事長、首席架構師、首席研究員楊冰之先生于11月29日在“2018智慧中國年會”分論壇--“政府數(shù)據(jù)體系與一體化平臺建設研討會”上的演講，內(nèi)容通過現(xiàn)場速記整理，未經(jīng)本人審核。
【國脈董事長 楊冰之】
28日，我們在這里講述了關于智慧城市的內(nèi)容，今天我想與大家分享下個人對政府數(shù)據(jù)體系建設的看法。首先，感謝大家的堅持，昨天的會議舉取得了圓滿成功，希望我們今天有更多的思想、觀點和成功的實踐案例來進行分享。今天的主要話題是“數(shù)據(jù)體系構建思考與實踐”，特別強調(diào)政務數(shù)據(jù)體系概念。
一、2018：政務大數(shù)據(jù)進入攻堅階段
第一，2018年政務大數(shù)據(jù)進入一個攻堅階段。在這個攻堅階段，主要有三個關鍵詞：①大事件。2018年發(fā)生了眾多關于政務大數(shù)據(jù)的大事件，以國務院的文件為例，今年國務院出臺的關于政務數(shù)據(jù)的文件數(shù)量之多、速度之快、要求之高都是前所未有的，對各地提供了巨大支持，也帶來了巨大壓力，各地也相應出臺了很多政策來執(zhí)行和貫徹國務院的政策。李克強總理在今年常務會上，一半以上的講話內(nèi)容都在強調(diào)政務大數(shù)據(jù)和營商環(huán)境相關的話題，可見國家高層的重視程度之高。②大平臺。昨天國脈頒布了一些獎項，主要是關于各地都在做的大平臺，如上?！耙痪W(wǎng)通辦”、廣東“粵省事”、浙江“最多跑一次”。③大應用。大應用越來越多，尤其是基于網(wǎng)上辦事的大應用。
第二，政務大數(shù)據(jù)正在登臺唱大戲。縱觀2018年全年，作為政府相關領導經(jīng)常討論的話題，部分地區(qū)在最近一年討論政務大數(shù)據(jù)的會議少則一百場，多則兩百場。
第三，對數(shù)據(jù)與業(yè)務進行深度改革，包括營商環(huán)境在內(nèi)的大量的業(yè)務也在進行整合。在數(shù)據(jù)、管理體系方面有很多挑戰(zhàn)，這意味著大數(shù)據(jù)局、大數(shù)據(jù)管理中心等大部分信息中心從一個“技術支撐部門”變成“管理協(xié)調(diào)機構”。
第四，人與數(shù)據(jù)的關系更加緊密。很多人開始關心數(shù)據(jù)、需要數(shù)據(jù)、改造數(shù)據(jù)、建設數(shù)據(jù)。所以“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”在2018年突飛猛進、風起云涌、波瀾壯闊。
二、理解大數(shù)據(jù)的三個關鍵詞
要理解政府數(shù)據(jù)體系，我想大家要理解三個詞：數(shù)據(jù)體系、數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)服務。
（一）數(shù)據(jù)體系
只有理解數(shù)據(jù)體系，才能看見事情的邏輯和趨勢、構建數(shù)據(jù)架構、厘清數(shù)據(jù)關系、提升數(shù)據(jù)治理能力。數(shù)據(jù)體系的核心是數(shù)據(jù)基因，是把網(wǎng)絡、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、業(yè)務、數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)表、信息項、數(shù)據(jù)元、目錄、標準以及部門職責、產(chǎn)品方案等進行有機關聯(lián)的數(shù)據(jù)單位。我們要從宏觀、中觀、微觀把各個要素有機地進行聯(lián)系，數(shù)據(jù)體系的核心是內(nèi)在一致性。數(shù)據(jù)基因就是這樣一個標準化的數(shù)據(jù)單位，沒有數(shù)據(jù)基因，我們很難理解數(shù)據(jù)體系。為什么我們在做數(shù)據(jù)匯集時發(fā)現(xiàn)加工很難、成本很高，因為很多內(nèi)在體系、系統(tǒng)基礎架構、表的字段、信息口徑等不一致，所以數(shù)據(jù)處理難度非常大。單個系統(tǒng)運行沒有問題，一旦兩個、三個系統(tǒng)跨數(shù)據(jù)連接使用就會出現(xiàn)很多問題，當一百個系統(tǒng)在一起運行時就很難解決問題。
所以，現(xiàn)在很多地方都在想辦法使數(shù)據(jù)高效流通。目前主要做法是構建數(shù)據(jù)共享交換平臺，但在數(shù)據(jù)共享交換平臺中交換的數(shù)據(jù)，應該從數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)邏輯、數(shù)據(jù)標準上保持一致，保證系統(tǒng)間的交換。由于每套系統(tǒng)都是一套語言體系，不同語言體系匯聚在一起時，數(shù)據(jù)就無法理解。為解決這個問題，我們在做的數(shù)據(jù)治理，就要制訂一套完善的數(shù)據(jù)標準。
（二）數(shù)據(jù)治理
我相信，在數(shù)據(jù)匯聚后，數(shù)據(jù)治理在明年或后年會成為一個熱詞。數(shù)據(jù)治理有三個關鍵點：
1、角色與職責。數(shù)據(jù)來了怎么辦？如果沒有很強的數(shù)據(jù)治理手段，即使有了數(shù)據(jù)，也會存在大數(shù)據(jù)不敢用、不會用的問題。對于數(shù)據(jù)治理，我上次講過一點，就是角色與職責問題，在數(shù)據(jù)治理過程中會有多個角色，在座的每個人都有不同角色，市長、書記、主管中心、大數(shù)據(jù)局及政府機構各部門角色都不一樣，如何理清每個角色的過程、職責等要素是個重要的問題。
2、流程與規(guī)則。數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)價值的核心在于流動。數(shù)據(jù)的特點是越用越多、越用越好，使用數(shù)據(jù)就會有數(shù)據(jù)流動，數(shù)據(jù)的流動是有規(guī)則的，必須要用規(guī)則理清數(shù)據(jù)流動涉及的環(huán)節(jié)、人、基礎數(shù)據(jù)以及什么樣的情況下用數(shù)據(jù)規(guī)范起來。為此，需要建立健全的數(shù)據(jù)流動規(guī)則。
3、質(zhì)量與效果。數(shù)據(jù)治理可以提高數(shù)據(jù)的質(zhì)量和效果，其核心是提高數(shù)據(jù)的流動性。
（三）數(shù)據(jù)服務
數(shù)據(jù)不是拿來看的，而是拿來用的，數(shù)據(jù)要產(chǎn)生價值、提供服務。而數(shù)據(jù)服務也有三組關鍵詞：利益與價值、對象與需求、方法與工具。做好數(shù)據(jù)服務的核心是數(shù)據(jù)商業(yè)模型。在數(shù)據(jù)服務與數(shù)據(jù)質(zhì)量維護上，要做好數(shù)據(jù)體系與整體架構，再深化數(shù)據(jù)治理，最終做好數(shù)據(jù)服務，形成一種數(shù)據(jù)資產(chǎn)，達到“為數(shù)據(jù)資產(chǎn)賦值、為數(shù)據(jù)治理賦權、為數(shù)據(jù)服務賦能”。
三、數(shù)據(jù)體系：全局認知和構建數(shù)據(jù)世界的新框架
數(shù)據(jù)體系到底是什么？需要進行全局地認知、構建數(shù)據(jù)世界新框架。數(shù)據(jù)體系的要素，包括總體、技術層面、業(yè)務層面和管理體系層面；數(shù)據(jù)體系的一些相關詞，包括數(shù)據(jù)流、數(shù)據(jù)湖、數(shù)據(jù)倉、數(shù)據(jù)線，甚至是數(shù)據(jù)大腦，都特別強調(diào)數(shù)據(jù)體系與這些詞的關聯(lián)；數(shù)據(jù)體系放大看，要與技術體系、服務體系、業(yè)務體系、組織體系、文化價值體系協(xié)同發(fā)展，數(shù)據(jù)體系要以技術體系作支撐；做好數(shù)據(jù)體系，需要健全的機制和嚴格的質(zhì)量。
首先，改革要先從服務體系開始。不管是“最多跑一次”，還是“一網(wǎng)通辦”都是在服務體系方面進行改革。在做好服務體系后，又會衍生一個問題，如何用一流服務體系打造業(yè)務體系？隨著業(yè)務體系的不斷優(yōu)化，部分部門在進行組織體系改造，而做好業(yè)務體系的前提是做好組織體系。有很多人對數(shù)據(jù)體系的認知是靜止、片面、表層和單向的。做好數(shù)據(jù)體系的關鍵是做好文化價值體系，要對數(shù)據(jù)定義、功能、數(shù)據(jù)和人的關系、現(xiàn)實世界和數(shù)據(jù)世界的關系進行清楚地定位。這是個不斷循環(huán)的邏輯，把數(shù)據(jù)體系關聯(lián)起來。
第二，很多人對數(shù)據(jù)體系的認識仍停留在技術導向和業(yè)務導向的認知中。很多人是以業(yè)務為導向，認為數(shù)據(jù)體系是服務于業(yè)務的，這句話還缺乏成熟的思考，數(shù)據(jù)體系、數(shù)據(jù)建設不僅是業(yè)務導向，還應該是動態(tài)、全面、深度、多維的；要以數(shù)據(jù)為導向，遵循數(shù)據(jù)邏輯，而非遵循業(yè)務邏輯，因為只有用數(shù)據(jù)的邏輯才能改造業(yè)務邏輯、改造業(yè)務體系，最終實現(xiàn)用數(shù)據(jù)邏輯來改造我們的組織體系。
第三，過去的數(shù)據(jù)體系是機械運動體系，是單系統(tǒng)、單應用的體系。現(xiàn)在我們要把這些性能關聯(lián)起來，構建數(shù)據(jù)生命體系，復雜、關聯(lián)的體系。字段與字段、系統(tǒng)與系統(tǒng)、表與表之間以及軟件、硬件、數(shù)據(jù)、機構、業(yè)務都要做到有機關聯(lián)，最終形成動態(tài)、靈活、演化的大數(shù)據(jù)生態(tài)體系。我曾講過“數(shù)據(jù)如水”，從城市水資源管理體系進行思考，要源頭治水，盡量不要有臟東西流進來，如果臟水進來要進行處理，把臟水變成優(yōu)質(zhì)水，過程要管水、調(diào)水，我們水放哪里去，最后一個是龍頭放水。我們怎么幫部門治水，過程管理和控制怎么做到管好、存好、用好，這是一個較為復雜的過程。
如何用數(shù)據(jù)世界看待現(xiàn)實世界？這是一個解構、重構、創(chuàng)新、優(yōu)化、一體化的構建過程，要把數(shù)據(jù)體系、業(yè)務體系、組織體系協(xié)調(diào)管理起來，建立數(shù)據(jù)指揮調(diào)度平臺；把標準、規(guī)則、流程建立起來，把數(shù)據(jù)邏輯、業(yè)務邏輯及如何實現(xiàn)數(shù)據(jù)最小顆粒度、標準化關聯(lián)和責任體系管理起來；為了管理好數(shù)據(jù)，還要把目錄、標簽、清晰應用、主題服務管理起來。
四、數(shù)據(jù)體系--復雜體系需要數(shù)據(jù)大腦
數(shù)據(jù)體系需要數(shù)據(jù)大腦作為支撐。如圖所示，我們理解數(shù)據(jù)體系有大量業(yè)務體系數(shù)據(jù)，包括來自物聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)和來自互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)指揮控制系統(tǒng)具有采集、匯聚、加工、應用、服務等功能，以省市為例，要做好接口和其他各項工作，建立標準規(guī)則、目錄規(guī)則、交換規(guī)則、加工規(guī)則，把數(shù)據(jù)元、目錄體系、事項與業(yè)務體系關聯(lián)起來；在數(shù)據(jù)指揮控制系統(tǒng)中，還要把公共支撐體系建立起來，公共支撐體系發(fā)揮的作用是指令、監(jiān)控、考核、評估，主要包含目錄體系、交換共享、清晰比對校驗、計算加工、接口庫、可視化和安全保障七大方面。
在采集、匯聚中，要把部門庫、基礎庫、主題庫按部門層級建立起來；加工要進行清洗、比對、計算；應用要進行開放、建模、可視化；服務在頁面端、移動端有安全標準、數(shù)據(jù)資源標準、業(yè)務體系標準、目錄標準等四個標準。要把規(guī)則在系統(tǒng)運用中體現(xiàn)出來，把數(shù)據(jù)指揮控制系統(tǒng)各自的數(shù)據(jù)做到有機關聯(lián)和內(nèi)部一體化，保障數(shù)據(jù)一致性。
以數(shù)據(jù)指揮中心為核心，數(shù)據(jù)大腦的職能就是對數(shù)據(jù)進行指令、對系統(tǒng)進行監(jiān)控、考核數(shù)據(jù)角色，主要做的是賦權、匯聚、提供、制定等功能：①賦權（角色體系），在數(shù)據(jù)體系中主要發(fā)揮四個角色作用，管理者、提供者、需求者、運維者；②匯聚（存儲體系），如省級與市級之間基礎庫、主題庫、部門庫等數(shù)據(jù)的聯(lián)通；③提供（公共功能支撐體系），為數(shù)據(jù)做整合加工、清洗比對、交換共享等；④制定（規(guī)則體系），包括數(shù)據(jù)標準、交換共享規(guī)則、目錄規(guī)則、加工規(guī)則等。
五、數(shù)據(jù)體系的技術架構
大部分數(shù)據(jù)體系的技術架構，只是做技術的拼裝，沒有把技術之間的要素進行有機關聯(lián)。這里要注意，指揮控制中心平臺能通過各種結構、規(guī)則有機關聯(lián)各個系統(tǒng)，和過去的技術體系架構最大的差異是，整個技術體系架構也是個生命體，像人一樣，要用大腦，而不是物理、機械地的東西。
通過這個新的技術架構，我們真正能形成采集、匯聚、融合、治理、開發(fā)、維護一體化的長效機制?，F(xiàn)在看到的體系和過去的體系是完全不一樣的，絕對不是各個系統(tǒng)簡單地拼裝、關聯(lián)，而是一個生命體。構建一站式數(shù)據(jù)資源管理與服務平臺，全面管控數(shù)據(jù)質(zhì)量，提升數(shù)據(jù)資源規(guī)范化管理能力，改善傳統(tǒng)政府部門數(shù)據(jù)信息不共享導致的“數(shù)據(jù)煙囪、信息孤島”現(xiàn)象，從根本上發(fā)揮出政府數(shù)據(jù)的最大價值，打破公共數(shù)據(jù)孤島，完成政府大數(shù)據(jù)融合。
六、數(shù)據(jù)體系工作推進圖
以省級為例，首先，明職責，組建工作小組、明確人員職責、建立工作制度；第二是摸家底，要把家里的網(wǎng)站、系統(tǒng)等統(tǒng)計清楚；第三是建目錄，制定目錄編制標準，建設數(shù)據(jù)資源普查系統(tǒng)，開展數(shù)據(jù)資源填報，數(shù)據(jù)資源核實、確認，編制省級數(shù)據(jù)資源目錄；第四是梳理事項，建設事項管理系統(tǒng)，梳理省市縣三級事項，進行省市縣事項標準化建設，包括事項“一數(shù)一源”建設和百項高頻事項試點；第五是建立數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)資源分類建設，根據(jù)目錄，進行數(shù)據(jù)歸集、清洗、比對、入庫；第六是促進服務提升，包括數(shù)據(jù)目錄服務、交換共享服務、數(shù)據(jù)開放服務、決策分析服務、績效考核服務。
通過資產(chǎn)清單、全量目錄、歸集目錄做到數(shù)據(jù)可知，通過數(shù)據(jù)標準、清洗比對、數(shù)據(jù)入庫做好數(shù)據(jù)可管，從交換、共享、開放、決策四個方面做好數(shù)據(jù)可用。
七、地方政府創(chuàng)新服務：激情與沖動
新一輪數(shù)字化大潮、數(shù)字政府時代來臨，數(shù)據(jù)驅(qū)動倒逼管理型政府轉(zhuǎn)變成服務型、平臺型政府,以建設人民滿意的服務型政府為目標，大數(shù)據(jù)時代的政府治理關系正面臨解構與重構。對于我們軟件公司/數(shù)據(jù)公司/咨詢公司來說，最大的挑戰(zhàn)是什么？作為一個咨詢公司最大的挑戰(zhàn)是取名字，像“最多跑一次”、“不見面辦事”、山東的“一次辦好”、河南提出的“一次辦妥”，還有深圳“秒批”等。是否有比“最多跑一次”更好一點的名稱？不僅朗朗上口還要形象，就只有幾個字區(qū)分開來？名字是非常重要的。作為一家咨詢公司，實際上我們都很焦慮，各個地方都在競賽，都要進行創(chuàng)新，我們有著很強的緊迫感。
八、營商環(huán)境:政府服務質(zhì)量的試金石
很巧的是昨天上午（2018年11月28日）國脈發(fā)布《2018首屆中國營商環(huán)境評估報告》，下午李克強總理就在國務院會議中強調(diào)營商環(huán)境。那么如何快速地提高營商環(huán)境？我們需要從數(shù)據(jù)優(yōu)化、流程優(yōu)化、組織優(yōu)化來實現(xiàn)，做到現(xiàn)代化、規(guī)范化、重視激勵機制建設；做到共同愿景，達到標準化、數(shù)據(jù)化、知識體系和流程化；做到效率與質(zhì)量的統(tǒng)一、進行組織轉(zhuǎn)型。
九、數(shù)據(jù)驅(qū)動政府服務創(chuàng)新的動力體系與制約因素
數(shù)據(jù)驅(qū)動政府服務創(chuàng)新的動力因素是一場成本、效率與質(zhì)量之間的持久競賽，還體現(xiàn)在地方競爭力上，主要表現(xiàn)為對資源的爭奪。但問題也很多，我主要提出四個問題：①數(shù)據(jù)問題，數(shù)據(jù)的質(zhì)量、規(guī)則、流動性問題；②制度問題，機制、規(guī)則和部門角色相關；③能力問題，數(shù)據(jù)應用和場景應用方面的能力問題；④意識問題，包括權利意識、責任意識、風險意識和獎懲意識。
十、數(shù)據(jù)與服務的關系：一體兩面
數(shù)據(jù)和服務的關系是一體兩面。數(shù)據(jù)和服務是一體的，數(shù)據(jù)就是服務，數(shù)據(jù)支撐、衍生、優(yōu)化服務，數(shù)據(jù)流與服務流進行融合，通過創(chuàng)新可以提高數(shù)據(jù)的流動性；數(shù)據(jù)和服務是兩面的，要用數(shù)據(jù)優(yōu)化整合流程優(yōu)化、用數(shù)據(jù)替代物質(zhì)材料、用數(shù)據(jù)流代替人工流。這里遇到的挑戰(zhàn)主要是通用與個性、公平與效率、動力與壓力、規(guī)范與創(chuàng)新、成本與質(zhì)量之間的問題。
十一、服務創(chuàng)新無止境--老年證的故事
最后強調(diào)一下服務的境界問題，這里以老年證為例：①境界一，用系統(tǒng)動態(tài)管理和服務社區(qū)老人，這是數(shù)據(jù)可知；②境界二，到點為老人主動發(fā)送老年證，也就是一位老人到了七十歲自動為他快遞一張卡，要主動服務；③境界三，其他系統(tǒng)按身份證為老人自動服務；④經(jīng)濟餓死，讓老人刷臉或指紋就可享受服務。給老人發(fā)個身份證、服務證不能說明服務質(zhì)量，這是遠遠不夠的，服務是無止境的。
所以我們這里提出了老年證如何管、如何發(fā)、如何用的場景，但有個挑戰(zhàn)是本地的老人可享受服務，外地的老人如何享受均等的服務？還有其他的應用場景，包括之前的工作歷史、健康情況、語言、生活習慣的需要等。
創(chuàng)新永無止境，轉(zhuǎn)型永不止步。我們要進一步認清政府在數(shù)據(jù)世界的作用和角色；洞察技術持續(xù)進步的推動，滿足人性需求；在政務工作中，應該借鑒學習非政府機構，尤其是一些網(wǎng)絡企業(yè)的創(chuàng)新服務；未來面向數(shù)字政府建設，應加快內(nèi)部組織改造，實現(xiàn)治理能力與治理體系現(xiàn)代化。
附：國脈，是領先的大數(shù)據(jù)治理和數(shù)字政府專業(yè)提供商。創(chuàng)新提出“軟件+咨詢+平臺+數(shù)據(jù)+創(chuàng)新業(yè)務”五位一體服務模型，擁有數(shù)據(jù)基因和水巢DIPS兩大系列幾十項軟件產(chǎn)品，長期為中國智慧城市、智慧政府和智慧企業(yè)提供專業(yè)咨詢規(guī)劃和數(shù)據(jù)服務，廣泛服務于信息中心、大數(shù)據(jù)局、行政服務中心等政府客戶、中央企業(yè)和金融機構。自2004年成立以來，已在全國七大區(qū)域設立20余家分支機構、5大技術研發(fā)基地，服務客戶2000余家，執(zhí)行項目5000余個，連續(xù)多年開展中國政府網(wǎng)站、智慧城市、互聯(lián)網(wǎng)+政務、營商環(huán)境等公益評估評選活動。被業(yè)界譽為中國信息化民間智庫知名品牌、電子政務優(yōu)選咨詢機構，國內(nèi)首倡智慧政府理念，首創(chuàng)智慧城市、數(shù)據(jù)治理、互聯(lián)網(wǎng)+政務評價體系，首推數(shù)據(jù)資產(chǎn)普查、全口徑數(shù)據(jù)資源目錄、數(shù)據(jù)元標準化、數(shù)源確認與供需對接、最多跑一次事項梳理、營商通等產(chǎn)品，信息資源編目、公共數(shù)據(jù)普查等業(yè)務全國占有率和影響力名居榜首。
注：獲取更多會議信息及嘉賓演講資料，歡迎登錄“2018智慧中國年會官網(wǎng)”。
現(xiàn)場照片直播分享：
