日前，國家發(fā)展改革委正式印發(fā)《“十三五”國家政務信息化工程建設規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），作為規(guī)范和指導我國政務信息化工程建設的綱領性文件。國家信息中心副主任周民以“構(gòu)建新型電子政務基礎設施大平臺，助推政務信息化‘三融五跨’創(chuàng)新發(fā)展”為主題，對《規(guī)劃》進行了深入解讀。
當前我國電子政務建設逐步邁入“集約整合、全面互聯(lián)、協(xié)同共治、共享開放、安全可信”的新階段，傳統(tǒng)的“自建自用、自營自管”電子政務基礎設施建設應用模式已難以有效滿足新的發(fā)展需要。云計算作為一種新的技術架構(gòu)、計算方式、服務模式，為構(gòu)建“集約綠色、高效安全、共用共享”的新型電子政務基礎設施提供了新路徑、新模式。以“云計算”的理念優(yōu)化重構(gòu)電子政務建設模式，加快構(gòu)建新型電子政務基礎設施大平臺，不僅有助于降低電子政務投資成本和建設周期、提高需求響應速度和應用部署效率，而且對打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”、促進信息共享和業(yè)務協(xié)同、提升綜合應用效能和整體投資效益等具有重要意義?！丁笆濉眹艺招畔⒒こ探ㄔO規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）就構(gòu)建新型電子政務基礎設施大平臺的重要意義、指導思想、基本原則、發(fā)展目標、主要內(nèi)容等進行全方位的部署安排，確立了今后電子政務基礎設施建設應用的發(fā)展方向、路徑模式、重點任務。
基本定位和總體框架
隨著電子政務的深入推進和信息技術的快速更迭，電子政務所依托的基礎設施建設模式也在不斷演進優(yōu)化。尤其是當前云計算、大數(shù)據(jù)等新技術、新理念與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化交匯融合的背景下，如何創(chuàng)新發(fā)展模式、全面提升應用效能成為新時期電子政務建設的重要命題。
基本定位。圍繞貫徹落實“三融五跨”的戰(zhàn)略部署，《規(guī)劃》將推進電子政務基礎設施集約化、平臺化、一體化建設上升到全局高度，確立了新型電子政務基礎設施大平臺的基本定位。在指導思想中提出：統(tǒng)籌構(gòu)建一體整合大平臺、共享共用大數(shù)據(jù)、協(xié)同聯(lián)動大系統(tǒng)，將“大平臺、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”作為較長一個時期指導我國政務信息化建設的發(fā)展藍圖，構(gòu)建一體化政務治理體系，促進治理機制協(xié)調(diào)化和治理手段高效化。在基本原則中提出：加快模式轉(zhuǎn)變，大力加強工程建設的統(tǒng)籌整合和共享共用，統(tǒng)籌共建電子政務公共基礎設施，實現(xiàn)由分散建設向共建共享模式轉(zhuǎn)變。在主要目標中提出：構(gòu)建形成大平臺共享、大數(shù)據(jù)慧治、大系統(tǒng)共治的頂層架構(gòu)，一體化推進國家電子政務網(wǎng)絡、國家政務數(shù)據(jù)中心、國家數(shù)據(jù)共享交換平臺、國家公共數(shù)據(jù)開放平臺的融合建設，打造“覆蓋全國、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入”的大平臺，成存儲數(shù)據(jù)、交換數(shù)據(jù)、共享數(shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)、開放數(shù)據(jù)的核心樞紐。在主要任務中進一步提出：構(gòu)建一體化政務數(shù)據(jù)平臺，依托統(tǒng)一的國家電子政務網(wǎng)絡加快建設綜合性公共基礎實施平臺，形成互聯(lián)互通、安全防護、共享交換、云計算、數(shù)據(jù)分析、容災備份等綜合服務能力。
總體框架。按照《規(guī)劃》，新型電子政務基礎設施大平臺主要由統(tǒng)一的電子政務網(wǎng)絡、政務數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)共享交換平臺、政務數(shù)據(jù)共享網(wǎng)站（面向政府）、公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站（面向社會）等構(gòu)成，其中，政務網(wǎng)絡是“大通道”，要加快建設國家電子政務內(nèi)網(wǎng)、建設完善國家電子政務外網(wǎng)；數(shù)據(jù)中心是“總平臺”，要建成數(shù)據(jù)中心與云計算一體融合的國家政務數(shù)據(jù)中心，為構(gòu)建全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心奠定基礎；交換平臺是“總樞紐”，要建成統(tǒng)一的國家數(shù)據(jù)共享交換樞紐，實現(xiàn)重要信息系統(tǒng)通過統(tǒng)一平臺進行數(shù)據(jù)共享交換；共享開放網(wǎng)站是“總門戶”，建設面向政府部門的全國政務信息共享網(wǎng)站，以及面向社會公眾的國家公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站。綜合分析來看，新型電子政務基礎設施大平臺總體框架的特征體現(xiàn)在兩個新上：一方面，《規(guī)劃》將新型電子政務基礎設施大平臺的定位作用擺到新高度，其邊界范圍從網(wǎng)絡基礎設施層，逐步拓展到數(shù)據(jù)資源層，這與以往相比具有顯著的變化，大平臺既是大系統(tǒng)共治、大數(shù)據(jù)慧治有效支撐承載的技術平臺，又是促進融合共享的數(shù)據(jù)引擎，大平臺成為集網(wǎng)絡互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享交換、計算分析、存儲備份等為一體的綜合平臺和數(shù)據(jù)樞紐。另一方面，《規(guī)劃》對新型電子政務基礎設施大平臺的建設模式和管理方式提出新要求，要采用云計算模式推進平臺建設應用，這不僅是技術路線、產(chǎn)品設備的更替升級，更是對電子政務基礎設施大平臺的整體架構(gòu)布局、管理運營機制、建設服務模式等重大調(diào)整，是對傳統(tǒng)電子政務基礎設施建設思維方式、路徑模式的一次深層次的革新和創(chuàng)新。
構(gòu)建路徑和基礎條件
云計算是一種基于虛擬技術，具備彈性擴展、動態(tài)分配和資源共享等特點的新型計算模式，是推動信息技術能力實現(xiàn)按需供給、促進信息技術和數(shù)據(jù)資源充分利用的全新業(yè)態(tài)，是信息化發(fā)展的重大變革和必然趨勢，因其具有資源設施上的虛擬化規(guī)?；⑿阅苌系母呖捎眯愿邤U展性、以及服務上的網(wǎng)絡化可計量化等特點，近年來迅猛發(fā)展，并深刻地影響和改變著傳統(tǒng)信息基礎設施的建設和服務模式。當前，云計算成為構(gòu)建新型電子政務基礎設施大平臺的基本模式和重要途徑。
構(gòu)建路徑。從《規(guī)劃》來看，可以說構(gòu)建新型電子政務基礎設施大平臺是“十三五”國家政務信息化工程建設的重要任務，是“十三五”國家政務信息化工程建設的重要內(nèi)容，是“十三五”國家政務信息化工程建設的重要成果，也是解決長期以來互聯(lián)互通難、信息共享難、業(yè)務協(xié)同難三難問題的重要措施。這里需要特別強調(diào)的是，一定要避免一個誤區(qū)，就是將構(gòu)建電子政務基礎設施大平臺作為新一輪數(shù)據(jù)中心機房建設。《規(guī)劃》中構(gòu)建大平臺的途徑有兩條：一是利用“云計算”技術，突出對存量設施資源的統(tǒng)籌整合，構(gòu)建形成部門整體化的大平臺，工作重點是對已有的、獨立分建設的基礎設施進行統(tǒng)籌整合，而不是基礎設施的新建上，堅決避免各部門各地方形成新的分散化、碎片化的基礎設施。二是利用“云服務”模式，突出新增設施資源采用購買云服務的模式上，逐步構(gòu)建全國一體化的政務基礎設施大平臺，打破電子政務基礎設施各自為政、自建自用、自營自管的路徑依賴，走向集約化、專業(yè)化、社會化、綠色化建設應用的新路子。在網(wǎng)絡方面，依托國家電子政務外網(wǎng)，支撐政務部門開展跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務協(xié)同管理服務；在服務方面，依托電信運營商已有的數(shù)據(jù)中心資源，并通過構(gòu)建集資源統(tǒng)一調(diào)度管理、服務統(tǒng)一接入評價、安全統(tǒng)一監(jiān)控調(diào)度為一體的綜合管理平臺，提供標準化、專業(yè)化的云服務；在安全方面，依托國家電子政務外網(wǎng)統(tǒng)一的安全防護體系以及電子認證服務體系，達到等級保護3級要求，提供安全可控的運行環(huán)境?？傮w來說，第一條路徑是兼顧了各方面已有一定規(guī)模的存量資源、國家統(tǒng)一的大平臺尚未建成等多重因素下的過渡性方案。長遠來看，將逐步過渡到第二條路徑上，真正實現(xiàn)信息基礎設施“所有權、使用權”的分離，使電子政務云平臺成為類似“煤電水氣”的通用性信息基礎設施。
基礎條件。一是，政策制度不斷完善。明確完備的政策制度是構(gòu)建一體化電子政務基礎設施大平臺的重要保障，是電子政務云發(fā)展方向、建設模式的重要指引。2015年，《促進云計算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》明確提出，要探索電子政務云計算發(fā)展新模式，鼓勵應用云計算技術整合改造現(xiàn)有電子政務信息系統(tǒng)，實現(xiàn)各領域政務信息系統(tǒng)整體部署和共建共用，大幅減少政府自建數(shù)據(jù)中心的數(shù)量。政府部門要加大采購云計算服務的力度，探索基于云計算的政務信息化建設運行新機制，推動政務信息資源共享和業(yè)務協(xié)同。2016年，《“十三五”國家信息化規(guī)劃》提出，要適度超前布局、集約部署云計算數(shù)據(jù)中心，出臺黨政機關和重點行業(yè)采購使用云計算服務、大數(shù)據(jù)相關規(guī)定，創(chuàng)新電子政務投資、建設及服務模式，統(tǒng)籌規(guī)劃全國數(shù)據(jù)中心建設布局。2017年，《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》提出，推動政務信息化建設投資、運維和項目建設模式改革，鼓勵推廣云計算、大數(shù)據(jù)等新技術新模式的應用與服務，提升集約化建設水平。
二是，電子政務外網(wǎng)通道基本建成。高速互聯(lián)的網(wǎng)絡大通道是構(gòu)建一體化電子政務基礎設施大平臺的先決條件，是支撐數(shù)據(jù)快速流動、高效共享的傳輸動脈。經(jīng)過多年建設，電子政務外網(wǎng)已經(jīng)發(fā)展成為我國覆蓋面最廣、連接政務部門最多、承載業(yè)務類型最豐富的全國統(tǒng)一的政務網(wǎng)絡。貫通全國的四級網(wǎng)絡平臺基本建成，省級、地市級政務外網(wǎng)專線覆蓋率實現(xiàn)兩個100%、區(qū)縣級達到96.1%，市、縣政務外網(wǎng)全覆蓋的省份數(shù)量達到29個。此外，近50%的區(qū)縣實現(xiàn)了下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務外網(wǎng)專線全覆蓋。已有130多個中央部門政務部門和相關單位、18.5萬個地方部門接入政務外網(wǎng)。
三是，國家政務數(shù)據(jù)共享交換平臺初步建成?；ネㄈ诤系墓蚕斫粨Q平臺是構(gòu)建一體化電子政務基礎設施大平臺的關鍵因素，是是促進技術融合、數(shù)據(jù)融合、業(yè)務融合的動力引擎。國家共享交換平臺已接入39個中央部門、101個省級前置機節(jié)點。依托該平臺，全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺、全國信用信息共享平臺、全國公共資源交易平臺等跨部門、跨層級的業(yè)務平臺建成并投入使用，數(shù)據(jù)交換總量達到118.6億條次。省級數(shù)據(jù)共享交換平臺也在加速推進，貴州、內(nèi)蒙古、安徽、江西、河南、湖南、陜西等省已相繼開展了交換平臺建設，其中“云上貴州”數(shù)據(jù)共享交換體系整體接入國家平臺工作已啟動。全國政務共享網(wǎng)站2.0版已發(fā)布，通過網(wǎng)站可共享或查詢的數(shù)據(jù)總量約25.86億條。國家數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺已啟動原型設計、立項準備等工作。
四是，數(shù)據(jù)中心資源充足。社會化專業(yè)化的數(shù)據(jù)中心是構(gòu)建一體化電子政務基礎設施大平臺的必備設施，是支撐電子政務基礎設施平臺化、集約化的核心基礎。當前我國數(shù)據(jù)中心云計算產(chǎn)業(yè)進入了大規(guī)模建設階段，以三大運營商、大型IT設備制造商、大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等為代表的數(shù)據(jù)中心服務商在機房設施、IT 設備和外包服務上的投資不斷擴大，內(nèi)蒙古、寧夏、貴州等地區(qū)依托本地在地理環(huán)境、氣候條件、能源供給等方面的優(yōu)勢，將云計算產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，“十二五”末，我國數(shù)據(jù)中心的機房面積已達到200多萬平方米，總體來看，我國數(shù)據(jù)中心市場在局部地區(qū)呈現(xiàn)出供給大于需求的局面。為充分利用已有的設施資源快速、高效、集約地構(gòu)建電子政務基礎設施大平臺, 作全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心重要組成部分的國家電子政務云數(shù)據(jù)中心體系（試點示范）建設相關工作已啟動，采用“市場主導、事企合作、政府購買服務”的建設運營模式，聯(lián)合電信運營商、國內(nèi)重要IT設備廠商，以及國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)有關地方政府共同建設，以國家電子政務外網(wǎng)廊坊數(shù)據(jù)中心為核心節(jié)點,先期聯(lián)接三大電信運營商在貴陽、呼和浩特、中衛(wèi)等已有的數(shù)據(jù)中心資源，逐步構(gòu)建“物理分散、邏輯互聯(lián)、統(tǒng)一規(guī)范、動態(tài)擴展”國家電子政務云數(shù)據(jù)中心體系, 為構(gòu)建電子政務基礎設施大平臺提供基礎和支撐。
三條建議
當前，在政務信息化創(chuàng)新發(fā)展內(nèi)生動力的牽引下，在云計算、大數(shù)據(jù)等新技術發(fā)展浪潮外部因素的驅(qū)動下，構(gòu)建新型電子政務基礎設施大平臺已成為政務信息化建設邁向新臺階、取得更大效能、發(fā)揮更大作用的戰(zhàn)略選擇和必由之路?！兑?guī)劃》從指導思想、基本原則、發(fā)展目標、主要任務、政策措施等方面對這項工作進行了全方位的部署安排，應該說方向明確、目標清晰、任務具體、路徑可行、措施有力。同時也應清醒地看到這是一項系統(tǒng)性、創(chuàng)新性工程，也是一項緊迫性、挑戰(zhàn)性很強的任務。為切實將《規(guī)劃》實施好，落實到位，加快構(gòu)建新型電子政務基礎設施大平臺，需著力做好以下幾項工作。
第一，制度優(yōu)先，加快打破電子政務云購買服務制度瓶頸。盡管云計算綜合運用虛擬化、分布式存儲和大規(guī)模數(shù)據(jù)管理等技術，為信息基礎設施集中部署和數(shù)據(jù)資源融合共享提供了技術上的可能，但云計算本身并不足以成為電子政務實現(xiàn)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享和業(yè)務系統(tǒng)的充分必要條件。電子政務云應用建設既要靠部門的內(nèi)生自發(fā)動力，還要靠外部的制度環(huán)境和激勵約束機制。一是圍繞政府購買云服務的計量標準、采購程序、資金來源、安全審查、質(zhì)量評價等方面，形成覆蓋全流程、可操作、可落地的制度標準，打通政府購買云服務的政策斷頭路；二是調(diào)整電子政務項目審批和財政預算制度，對建設項目進行集中審批，“有保有壓”引導電子政務建設從自建向購買服務轉(zhuǎn)變，嚴格控制各部門分散建設電子政務基礎設施，并優(yōu)先支持保障國家統(tǒng)一的公共基礎平臺的建設運維經(jīng)費。
第二，增量優(yōu)先，分階段分層次推進電子政務云應用遷移。電子政務云的部署應用是一項系統(tǒng)工程，涉及到業(yè)務應用、管理制度、技術支撐等方方面面，不可能畢其功于一役，要分階段分層次穩(wěn)步有序推進。一是推進政務云服務既要強化頂層設計、全面布局，在實施層面還要分階段推進，對新增的應用系統(tǒng)要嚴格按照云優(yōu)先的原則，全部采用云服務模式，對已有系統(tǒng)要先易后難，逐步遷移到云平臺。二是分層次推進，可先從IaaS模式入手，逐步向PaaS、SaaS模式層層推進，首先采用IaaS模式，將部門分散化、碎片化的設施設備統(tǒng)籌整合形成統(tǒng)一的基礎設施平臺，在此基礎上逐步形成統(tǒng)一的業(yè)務支撐平臺，對于一些共性、通用的服務系統(tǒng)，如郵件系統(tǒng)、公文系統(tǒng)、考核系統(tǒng)等可采用PaaS、SaaS模式，以平臺、服務的方式滿足各方面的應用需求。
第三，安全優(yōu)先，有效提升安全保障和自主可控能力。安全可控是推進云建設應用必須認真考慮的重要因素和積極應對的重要內(nèi)容。電子政務云是國家關鍵信息基礎設施，承載國家重要信息系統(tǒng)和重要數(shù)據(jù)資源，電子政務對數(shù)據(jù)產(chǎn)生、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)應用、數(shù)據(jù)安全的特殊要求，決定了電子政務云必須是安全可控的云平臺。一是從網(wǎng)絡和信息安全角度看，電子政務云平臺建設過程中，優(yōu)先采用安全可控的國產(chǎn)軟硬件設施，將很大程度的減低由底層產(chǎn)品設施受制于人導致的網(wǎng)絡安全威脅和信息泄密的風險。二是從帶動我國云計算、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來看，應用需求和市場空間是帶動技術產(chǎn)品創(chuàng)新發(fā)展的重要驅(qū)動力，優(yōu)先采用國產(chǎn)軟硬件也有利于培育壯大我國云計算產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、生態(tài)鏈，促進我國信息產(chǎn)業(yè)做大做強，加快實現(xiàn)關鍵技術自主可控，從根基上切實保障安全。
