各區(qū)、縣人民政府，市政府各委、辦、局：
現(xiàn)將《關(guān)于本市進一步推進政府效能建設(shè)的意見》印發(fā)給你們，請認真按照執(zhí)行。
上海市人民政府
2015年8月8日
關(guān)于本市進一步推進政府效能建設(shè)的意見
為深入貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，轉(zhuǎn)變政府職能，降低管理成本，提高政府辦事效率和服務質(zhì)量，增強政府管理的能力和水平，做到“高度透明、高效服務，少審批、少收費，尊重市場規(guī)律、尊重群眾創(chuàng)造”，為“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級”創(chuàng)造良好環(huán)境，現(xiàn)就本市進一步推進政府效能建設(shè)提出如下意見。
一、工作目標
在市委、市政府領(lǐng)導下，圍繞“法不禁止的，市場主體即可為；法未授權(quán)的，政府部門不能為；法有規(guī)定的，政府部門必須為”，圍繞提高政府部門工作效率、管理效益，推進行政權(quán)力標準化建設(shè)，推進專業(yè)化職業(yè)化公務員隊伍建設(shè)，推進政府管理創(chuàng)新改革，完善權(quán)力運行機制，深化部門基礎(chǔ)管理，開展政府部門效能評估，提升行政監(jiān)督實效，切實在服務中實施管理，在管理中實現(xiàn)服務，全面提升政府治理能力，為加快推進“四個率先”，加快建設(shè)“四個中心”和社會主義現(xiàn)代化國際大都市提供有力保障。
二、主要任務
?。ㄒ唬┩七M行政權(quán)力標準化建設(shè)
1.實施目錄管理。建立上海市行政權(quán)力目錄管理制度，實現(xiàn)“行政權(quán)力進目錄、目錄之外無權(quán)力”，不進目錄，不得實施。凡要增加行政權(quán)力，必須在實施前進行登記備案，列入目錄后方可實施。建立行政權(quán)力動態(tài)清理機制。按照“有權(quán)必有責、權(quán)責一致、法定責任必須為”的原則，建立上海市行政責任目錄管理制度，對目錄內(nèi)的行政責任，不得擅自取消或調(diào)整。
2.編制業(yè)務手冊。業(yè)務手冊為行政權(quán)力的操作標準，行政機關(guān)應當按照業(yè)務手冊要求作出權(quán)力決定。業(yè)務手冊要依法合理制定，做到權(quán)限合法、業(yè)務窮盡。業(yè)務手冊應科學合理細化、量化作出權(quán)力決定的條件、標準、范圍、申報材料、程序、環(huán)節(jié)、事后監(jiān)督措施等，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。業(yè)務手冊沒有規(guī)定的，不得實施。
3.公開辦事指南。辦事指南為管理相對人申請辦理和行政機關(guān)行使職權(quán)的具體依據(jù)，對符合辦事指南要求的，行政機關(guān)應予以辦理和行使。通過辦事指南，把辦事的具體條件、要求，明確告知管理相對人，讓管理相對人一目了然，一次準備好所需申報材料。依法向社會公開行政權(quán)力辦事指南，探索建立辦事指南社會公開評價、動態(tài)完善制度。
4.推進行政權(quán)力電子化、信息化。依據(jù)業(yè)務手冊，建立、調(diào)整、升級和改造部門業(yè)務系統(tǒng)。在推進行政權(quán)力工作流程、法律文書、申報材料等電子化、信息化的同時，探索并逐步實現(xiàn)行政權(quán)力實體性規(guī)范的電子化、信息化。推進網(wǎng)上預審當場受理或當場發(fā)證。創(chuàng)新網(wǎng)上告知、公示、咨詢、查詢、反饋等網(wǎng)上服務方式。
5.共享行政權(quán)力數(shù)據(jù)。推進行政權(quán)力實施信息在行政機關(guān)之間依法共享。對依法通過共享方式從其他行政機關(guān)獲取的行政權(quán)力信息，可以作為作出決定的依據(jù)，不再重復采集。行政機關(guān)要取消和刪除重復的材料、重復的表式，不得要求申請人重復提供。要利用共享的行政權(quán)力信息，對所涉及的有關(guān)材料進行比較對照，核實真實性。
6.開展實時監(jiān)督檢查。建立行政權(quán)力標準化管理系統(tǒng)，運用網(wǎng)絡信息技術(shù)，對行政權(quán)力業(yè)務手冊和辦事指南的具體執(zhí)行情況，開展實時監(jiān)控、預警糾錯、效能評估、滿意度調(diào)查等活動，及時發(fā)現(xiàn)和糾正行政權(quán)力實施中存在的問題，確保行政權(quán)力標準化管理真正落到實處。
?。ǘ┩晟茩?quán)力運行機制
1.優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置。按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，理順政府部門之間和政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的職能分工。按照“財權(quán)與事權(quán)相匹配、管理重心適當下移”等原則，合理劃分市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道事權(quán)。按照“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的原則，科學設(shè)定政府部門的權(quán)力結(jié)構(gòu)、運行機制和職責權(quán)限。
2.建立健全崗位責任制。根據(jù)因事定崗、因崗定責、因責定標、因崗擇人，將部門職責和工作任務、工作目標分解落實到具體機構(gòu)、崗位及承辦人員。探索建立崗位責任書制度，合理劃分上下級、平級、部門內(nèi)部不同機構(gòu)和崗位之間的職權(quán)，清晰明了各崗位的工作內(nèi)容、職責、權(quán)限、標準、程序和銜接方式等。
3.規(guī)范行政決策活動。建立健全行政機關(guān)重大決策制度，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定列為重大行政決策法定程序。重視發(fā)揮各類智庫的作用。完善行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。依法公布部門行政決策清單。
4.建立行政協(xié)助制度。對于獨自行使職權(quán)不能實現(xiàn)行政目的的、不能自行調(diào)查執(zhí)行公務需要的事實資料的、執(zhí)行公務所必需的文書資料信息為其他行政機關(guān)所掌握的等，可以請求相關(guān)行政機關(guān)協(xié)助。被請求協(xié)助的行政機關(guān)應當及時履行協(xié)助義務，不得推諉或者拒絕協(xié)助。不能提供行政協(xié)助的，應當以書面形式及時告知請求機關(guān)并說明理由。
5.健全行政爭議協(xié)調(diào)制度。在管理過程中，對管轄區(qū)域、管理事項、管理銜接和配合、管理依據(jù)適用等發(fā)生爭議的，爭議各方應當先自行協(xié)調(diào)，自行協(xié)調(diào)不成的，應當及時提請相關(guān)協(xié)調(diào)機關(guān)組織協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)機關(guān)在協(xié)調(diào)過程中，對不立即采取措施可能對公共利益造成重大影響的，可以依法決定由某個政府部門先采取措施，其他政府部門應當予以支持和配合。
6.強化層級監(jiān)督。探索層級監(jiān)督新方式、新方法，建立健全經(jīng)常性的監(jiān)督制度。加強上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)具體行政行為的監(jiān)督。健全和完善政府部門內(nèi)部上級對下級的監(jiān)督制度，明確政府部門內(nèi)部層級監(jiān)督的對象、內(nèi)容、權(quán)限、形式等。建立健全部門內(nèi)部相關(guān)信息公開制度，完善信息內(nèi)部公開的內(nèi)容、范圍、方式和程序。
?。ㄈ┥罨块T基礎(chǔ)管理
1.加強行業(yè)基礎(chǔ)工作建設(shè)。建立健全包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、業(yè)務數(shù)據(jù)和管理數(shù)據(jù)等的行業(yè)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫。積極運用大數(shù)據(jù)的方法，通過多渠道的數(shù)據(jù)采集和快速綜合的數(shù)據(jù)處理，提升社會治理能力，實現(xiàn)政府公共服務的技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和模式創(chuàng)新。推進機構(gòu)編制、政策制定、公務員管理、資金活動、政府采購、財務管理、公務用車等部門內(nèi)部各類業(yè)務活動的標準化管理。
2.全面推進行政規(guī)劃編制和實施。建立健全各類行政規(guī)劃的管理制度。堅持行政規(guī)劃為政府管理的依據(jù)和標準，政府管理應當符合經(jīng)批準的行政規(guī)劃。理順控制性詳細規(guī)劃與相關(guān)專業(yè)規(guī)劃的關(guān)系，控制性詳細規(guī)劃與涉及的專業(yè)規(guī)劃應盡量做到同步編制、同步審批。
3.規(guī)范工作計劃管理。按照可量化、可衡量、可實現(xiàn)的要求，將部門的年度工作從時間、數(shù)量、質(zhì)量等維度，細化分解為季度考核指標，形成年度工作計劃。根據(jù)法定職責、上級機關(guān)和政府下達的工作任務提出年度工作任務和工作目標。年度工作計劃依法通過報刊、政府公報、部門網(wǎng)站、新聞發(fā)布會等形式，及時向社會公布。
4.強化限時辦結(jié)制度。各類事項明確規(guī)定辦理時限的，必須在規(guī)定時限內(nèi)辦結(jié)；沒有規(guī)定的，依法合理確定辦理時限。部門之間辦理請示、報告、詢問、答復、征求意見、會簽文件、商洽工作等，應當明確辦結(jié)期限，依法向社會公開。政府部門應當將辦理時限分解到具體的工作機構(gòu)和崗位，并使實際辦結(jié)的期限盡可能少于規(guī)定的期限。
5.規(guī)范文書和建檔管理。制定本部門文書的統(tǒng)一格式，或者使用國家統(tǒng)一的文書格式。工作人員應當規(guī)范制作、使用文書。建立健全文件材料歸檔制度，政府部門行政行為實施完畢后，應當及時開展相關(guān)文件、證據(jù)資料的收集和整理工作，按照規(guī)定歸檔。同時，將相關(guān)文件材料的收集、整理、歸檔、利用等工作納入檔案管理范疇。
6.開展部門內(nèi)控機制建設(shè)。建立部門預算、收支等各類經(jīng)濟活動的風險評估和控制制度。定期梳理部門各類經(jīng)濟活動的業(yè)務流程，分析經(jīng)濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略。對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等崗位，實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制。
?。ㄋ模┩七M專業(yè)化職業(yè)化公務員隊伍建設(shè)
1.健全公務員職位分類管理。推進綜合管理類公務員職業(yè)化發(fā)展，嚴格按照國家即將出臺的行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務員管理暫行規(guī)定，結(jié)合本市實際，研究制定公務員分類管理的相關(guān)配套政策并積極組織實施。全面推進司法系統(tǒng)人員管理體制改革試點工作。扎實推進聘任制公務員試點工作，研究制定本市聘任制公務員管理辦法實施細則和工作規(guī)范。健全科學的公務員職位分類管理體系，完善不同類別公務員招錄、考核、晉升、培訓等相關(guān)配套辦法。
2.健全公務員考核評價機制。完善公務員績效考核制度，探索建立公眾評價制度，開展第三方評估。注重業(yè)績考核，注重平時考核與年度考核結(jié)合，建立考核與選拔任用、正常退出、培養(yǎng)教育、獎勵懲處等管理環(huán)節(jié)緊密銜接機制，引導公務員創(chuàng)造一流公共服務。
3.健全公務員激勵保障機制。加快建立公務員與企業(yè)相當人員薪酬水平調(diào)查比較制度。健全公務員工資正常增長機制，規(guī)范公務員津貼補貼。建立績效獎勵制度，根據(jù)績效考核結(jié)果合理確定績效獎勵類別與標準。建立公務員職務與職級并行制度，發(fā)揮職級在確定工資待遇方面的作用，實行職級與待遇掛鉤，實現(xiàn)職務與職級并行。
4.健全公務員教育培訓機制。完善新錄用公務員初任培訓，使新錄用公務員全面掌握機關(guān)實務、群眾工作、公文寫作、溝通協(xié)調(diào)等方面基本技能。創(chuàng)新公務員在職培訓，切實抓好公務員職業(yè)道德建設(shè)、處級領(lǐng)導職務公務員培訓、行政執(zhí)法人員培訓和基層一線公務員培訓。開展項目化專題培訓，將課程培訓與課題研究結(jié)合，通過培訓，推動瓶頸問題的化解。圍繞勤政教育強化效能意識，提高履職能力。
5.加強公務員隊伍作風建設(shè)。加強機關(guān)文化建設(shè)，樹立現(xiàn)代管理理念，促進改革創(chuàng)新，始終勤政為民，踐行法治原則，嚴守清正廉潔。發(fā)揮各級領(lǐng)導干部在機關(guān)文化建設(shè)中的主導作用，督促工作人員遵守行為守則，履行崗位職責。探索建立公務員訓誡制度和警醒教育制度。
?。ㄎ澹┩七M政府管理創(chuàng)新改革
1.建立健全政府管理流程再造工作機制。定期或不定期分析政府管理現(xiàn)狀，評估優(yōu)化部門辦事事項、流程、環(huán)節(jié)、時間等，發(fā)現(xiàn)并及時改進不足之處。開展專門化創(chuàng)新、定制化創(chuàng)新等，制定提高效率、改善服務的方案，設(shè)計新的業(yè)務模式。推行最佳管理做法，注重成本效益分析。完善項目化管理工作機制。推進政府管理制度化、制度流程化、流程信息化。
2.創(chuàng)新政府管理方式。從比較單一手段的管理模式向綜合運用多種手段的管理模式轉(zhuǎn)變，從過于依賴行政手段向以法律和經(jīng)濟手段為主、將行政手段作為法律和經(jīng)濟手段無法解決時的一種過渡性的特殊手段轉(zhuǎn)變。利用間接管理手段、動態(tài)管理機制和事后監(jiān)督檢查，加強對經(jīng)濟和社會事務的管理。利用發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等，加強對市場活動監(jiān)管。
3.擴大政府通過購買服務履行職責的范圍。將適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務和政府履職所需服務項目，按照規(guī)定通過政府購買服務方式，交由社會力量承接。研究制定政府通過購買服務履行職責事項清單。
4.大幅度減少政府對資源的直接配置。對于有限自然資源的開發(fā)利用、特許和專營權(quán)項目、有額度和指標限制的事項、公共資產(chǎn)等，通過招投標、拍賣、掛牌、專營權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、承包等市場機制及其他管理方式進行配置。推進資源交易平臺的市場化配置。
5.發(fā)動社會各方面力量推進事中事后監(jiān)管。強化生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任，明確市場主體是生產(chǎn)經(jīng)營的責任主體。全面推動社會信用體系建設(shè)，引導企業(yè)強化信用自律。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律作用。發(fā)揮專業(yè)服務機構(gòu)的服務、溝通、鑒證、監(jiān)督等功能。推動形成社會性約束和懲戒。推進標準監(jiān)管、風險管理、分類監(jiān)管、技術(shù)監(jiān)管和社會監(jiān)督。
6.優(yōu)化政府服務。實現(xiàn)政府服務提供主體和提供方式的多元化，加強對社會力量提供服務的監(jiān)督管理。探索推進代辦服務、事先告知、提前介入、首問負責、AB角崗位、到期提醒、咨詢服務、跟蹤提示等，開展規(guī)范服務達標活動、優(yōu)質(zhì)服務窗口創(chuàng)建活動等。完善公共服務事項節(jié)假日辦理，建立節(jié)假日辦事事項目錄管理制度。
?。┨嵘姓O(jiān)督實效
1.強化政府督促檢查。抓好政府會議決定事項、政府領(lǐng)導同志批示和交辦事項等貫徹落實情況的督促檢查。建立流程式工作規(guī)范、無縫式責任分工、目標式跟蹤落實的工作制度。完善限期報告制度、調(diào)查復核制度、情況通報制度、責任追究制度和督查調(diào)研制度。
2.健全執(zhí)法監(jiān)督。開展行政執(zhí)法案卷評查和抽查。完善行政執(zhí)法監(jiān)督建議書制度，推進執(zhí)法問題的整改。強化行政復議，對行政執(zhí)法行為違法或者不當?shù)?，應當決定撤銷、變更該行政行為或者確認該行政行為違法，并可以出具書面整改建議。完善行政復議委員會開門復議審理機制。
3.推進機構(gòu)編制監(jiān)督檢查。加強對機構(gòu)限額和編制總量控制、職能配置、機構(gòu)設(shè)置、編制配備、領(lǐng)導職數(shù)配備等情況的監(jiān)督檢查和自查自糾。依法向本單位工作人員或者社會公開不涉及國家秘密的編制和實有人員等情況。定期評估政府部門機構(gòu)編制的執(zhí)行情況和職責的履行情況。
4.深化審計監(jiān)督。加大對依法行政情況的審計力度，查深查透查實審計發(fā)現(xiàn)的重大違法違紀問題。著力檢查領(lǐng)導干部守法守紀守規(guī)盡責情況，促進領(lǐng)導干部主動作為、有效作為，切實履職盡責。依法依紀反映不作為、慢作為、亂作為問題，促進健全責任追究和問責機制。
5.發(fā)揮財政監(jiān)督職能作用。建立覆蓋所有財政資金運行全過程的監(jiān)督機制。實施財政監(jiān)督與財政管理相結(jié)合，將監(jiān)督結(jié)果作為預算安排的重要參考依據(jù)。加強對財稅政策制定與調(diào)整的監(jiān)督制衡，建立對預算編制、執(zhí)行、績效管理和評審工作的監(jiān)督制約機制。加強績效監(jiān)督，提高財政資金使用效益。
6.落實行政監(jiān)察監(jiān)督執(zhí)紀問責。深化“四風”突出問題專項整治，抓好中央八項規(guī)定精神的貫徹落實。堅決查處有令不行、有禁不止的行為，做到有案必查、有貪必肅。建立健全責任倒查追究機制，嚴格落實“一案雙查”制度，緊盯不落實的事、嚴查不落實的人，嚴格問責不作為，嚴肅懲治亂作為，限期整改慢作為。
（七）開展政府部門效能評估
1.建立政府部門效能評估制度。將效能評估作為政府管理的一項基本制度，納入市政府、區(qū)（縣）政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）工作部門日常管理全過程，落實到具體部門和崗位。探索建立效能數(shù)據(jù)庫，建立和落實效能數(shù)據(jù)質(zhì)量控制和檢查審核制度。建立效能評估人員數(shù)據(jù)庫。
2.突出效能評估重點。圍繞政府部門基礎(chǔ)管理、行政權(quán)力運行、部門內(nèi)部管理等情況，就部門管理資源是否科學配置、部門管理要素是否優(yōu)化、部門運作方式是否完善、部門工作作風是否改進等，進行全面評估。效能評估應當揭示政府管理的效能狀況，反映效能建設(shè)制度設(shè)計與實施運行的有效性。
3.完善效能評估方式。對于可以量化的部分，運用效能考核的方式，就工作完成情況、行政權(quán)力辦理情況、改革創(chuàng)新情況、行政監(jiān)督情況和部門人均公用經(jīng)費支出情況等進行效能評估。對于不可量化的部分，運用效能評價的方式，開展定期或不定期的綜合和專項效能評價。政府部門每年應當向社會公示年度自我綜合效能評價報告，接受評議。
4.注重效能評估結(jié)果運用。評估結(jié)果納入領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部年度（績效）考核，以及職能配置、機構(gòu)設(shè)置、編制配備、干部考核。效能評價報告提出的工作改進建議，應當采取措施予以落實，并開展跟蹤監(jiān)督。根據(jù)效能評估結(jié)果，確立效能目標，明確效能努力方向和要求，制定提高效能的具體計劃和措施。
5.形成效能持續(xù)改進的長效機制。建立負責綜合協(xié)調(diào)、解決效能低下的工作平臺，通過“12345”市民服務熱線等各類渠道發(fā)現(xiàn)問題，研究解決問題，形成工作閉環(huán)。對于涉及制度設(shè)計和實施運行不合理的，進一步深化改革，完善和優(yōu)化各項管理制度、業(yè)務流程；涉及職責不清、職能交叉的，進一步明確職責、理順關(guān)系；涉及推諉扯皮、敷衍塞責的，予以通報批評、對責任人調(diào)離現(xiàn)崗位和停職等；不履行或者不正確履行法定職責的，依照法紀追究責任。
三、保障措施
（一）加強組織領(lǐng)導。政府效能建設(shè)的主體是各級政府部門。各級政府及其部門主要負責人對職責范圍內(nèi)效能建設(shè)負全責，分管領(lǐng)導對其職責范圍內(nèi)的效能建設(shè)負直接領(lǐng)導責任。成立政府效能建設(shè)工作領(lǐng)導小組，與行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組“一個機構(gòu)、兩塊牌子”，組織、指導、研究、協(xié)調(diào)、管理、推進、監(jiān)督部門政府效能建設(shè)工作。
?。ǘ╅_展監(jiān)督檢查。對政府部門及其工作人員履行職責的效能情況，進行重點或?qū)ｍ棻O(jiān)督檢查。推出一批政府效能建設(shè)的具體標準。建立效能風險管理制度。運用科技手段開展政府效能建設(shè)。做好效能建設(shè)信息的公開工作。探索建立效能建設(shè)講評會制度。建立管理制度效能審查機制，從源頭上提高政府效能建設(shè)水平。
?。ㄈ娀鐣O(jiān)督和效能問責。建立全方位多渠道政府效能問題的投訴機制，探索建立政府效能建設(shè)監(jiān)督員制度，多途徑獲取群眾滿意度情況。發(fā)揮社情民意調(diào)查、新聞媒體輿論監(jiān)督、第三方機構(gòu)專業(yè)評估等在發(fā)現(xiàn)效能問題上的作用。建立效能建設(shè)問題清單制度，明確牽頭領(lǐng)導和責任單位，形成常態(tài)化推進機制。加大效能問責力度，公開曝光典型案件。
