［摘要］至2009年5月1日，《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施已經(jīng)一周年。本文歸納了《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施一年來(lái)的主要成績(jī)，分析了實(shí)踐中面臨的主要問(wèn)題，并從理論層面揭示了實(shí)踐問(wèn)題的深層次原因，最后提出進(jìn)一步推動(dòng)《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施的若干政策建議。
［關(guān)鍵詞］《政府信息公開(kāi)條例》；政府推動(dòng)；法治推動(dòng)
2007年1月17日，國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱為“《條例》”），自2008年5月1日起施行。《條例》實(shí)施一年來(lái)的實(shí)踐，值得我們關(guān)注，對(duì)其中問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和分析，有利于我們進(jìn)一步更好地推行政府信息公開(kāi)、加強(qiáng)政府自身能力建設(shè)。
一、 《條例》實(shí)施一年來(lái)的主要成績(jī)
?。ㄒ唬┲鲃?dòng)公開(kāi)取得明顯進(jìn)展
《條例》對(duì)主動(dòng)公開(kāi)規(guī)定得非常詳細(xì)，這是其區(qū)別于其他國(guó)家信息公開(kāi)法律的一個(gè)重要方面。［1］從實(shí)踐看，主動(dòng)公開(kāi)可以說(shuō)是整個(gè)政府信息公開(kāi)工作的啟動(dòng)點(diǎn)和助推器，各級(jí)政府對(duì)《條例》的貫徹實(shí)施迄今為止大多也是圍繞主動(dòng)公開(kāi)而展開(kāi)。
主動(dòng)公開(kāi)取得的成績(jī)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，《條例》實(shí)施前后，各級(jí)政府機(jī)關(guān)普遍集中主動(dòng)公開(kāi)了相當(dāng)數(shù)量的政府信息，實(shí)現(xiàn)了政府信息從不公開(kāi)向公開(kāi)的質(zhì)的轉(zhuǎn)變；
第二，為保障主動(dòng)公開(kāi)的順利推進(jìn)，各級(jí)政府機(jī)關(guān)啟動(dòng)了對(duì)過(guò)往政府信息的大規(guī)模清理和現(xiàn)有信息的目錄編制工作，并明確了新產(chǎn)生信息的管理制度，由此提升了整個(gè)政府信息資源管理能力，為政府信息公開(kāi)奠定了制度基礎(chǔ)；
第三，包括信息查閱點(diǎn)、檔案館、圖書(shū)館、互聯(lián)網(wǎng)、新聞發(fā)布會(huì)、廣播、電視等主動(dòng)公開(kāi)的渠道建設(shè)取得明顯成效，相應(yīng)的制度建設(shè)（包括工作機(jī)構(gòu)與機(jī)制、保密審查制度、群眾評(píng)議制度、內(nèi)部考核制度等）也依次推進(jìn)，逐步形成了常態(tài)化的運(yùn)行機(jī)制、渠道和習(xí)慣。
?。ǘ┮郎暾?qǐng)公開(kāi)邁出可喜步伐
依申請(qǐng)公開(kāi)的引入既是《條例》的一大亮點(diǎn)，也是實(shí)踐中的難點(diǎn)。從一些地方年度報(bào)告反映的實(shí)踐情況來(lái)看，應(yīng)該說(shuō)依申請(qǐng)公開(kāi)也邁出了可喜的步伐，不論是申請(qǐng)的數(shù)量還是答復(fù)或者最終公開(kāi)的比例，還是比較令人滿意的。比如，2008年，四川在受理的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)中，已經(jīng)辦理答復(fù)7329件，占99.1%；在已辦理答復(fù)件中，同意公開(kāi)6936件，占94.6%，同意部分公開(kāi)164件，占2.3%，不予公開(kāi)230件，僅占3.1％。
根據(jù)《條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)?zhí)峁┱畔ⅲ梢允杖z索、復(fù)制、郵寄等成本費(fèi)用。迄今為止，所有的國(guó)務(wù)院部門(mén)和絕大部分地方政府都還沒(méi)有收取這些成本費(fèi)用，完全是免費(fèi)提供政府信息。另外，根據(jù)《條例》規(guī)定，依申請(qǐng)公開(kāi)必須是基于申請(qǐng)人“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”。實(shí)踐中，由于網(wǎng)上申請(qǐng)方式的采用（尤其是國(guó)務(wù)院部門(mén)的網(wǎng)上申請(qǐng)量普遍超過(guò)申請(qǐng)總量的80%以上），實(shí)際上弱化了對(duì)申請(qǐng)人的這些特殊要求?？梢钥吹?，類似這些做法，客觀上也起到了降低依申請(qǐng)公開(kāi)的難度和成本的作用。
?。ㄈ?shí)現(xiàn)了與電子政務(wù)的結(jié)合
對(duì)于電子政務(wù)，不論是在主動(dòng)公開(kāi)部分還是依申請(qǐng)公開(kāi)部分，《條例》均沒(méi)有特別強(qiáng)調(diào)。實(shí)踐中，各級(jí)政府機(jī)關(guān)自覺(jué)地將政府門(mén)戶網(wǎng)站作為信息公開(kāi)的第一平臺(tái)，普遍設(shè)立信息公開(kāi)網(wǎng)上專欄，實(shí)現(xiàn)了信息公開(kāi)與電子政務(wù)的結(jié)合。例如，上海2008年度通過(guò)各級(jí)政府機(jī)關(guān)網(wǎng)站信息公開(kāi)專欄查閱政府信息的有1.67億人次。信息公開(kāi)與電子政務(wù)的結(jié)合，不但為信息公開(kāi)搭建了現(xiàn)代化的平臺(tái)，降低了公眾獲取政府信息的成本和政府機(jī)關(guān)的行政成本，也有力地推動(dòng)了電子政務(wù)向縱深發(fā)展。
?。ㄋ模┐龠M(jìn)了政府機(jī)關(guān)積極主動(dòng)為民服務(wù)
與發(fā)達(dá)國(guó)家自下而上推動(dòng)政府信息公開(kāi)的方式不同，我國(guó)的政府信息公開(kāi)進(jìn)程從根本上講是政府的一場(chǎng)自我革命，是政府主導(dǎo)的自我改革與完善過(guò)程。［2］從《條例》的實(shí)施來(lái)看，這一政府主導(dǎo)的特點(diǎn)表現(xiàn)得非常鮮明，各級(jí)政府機(jī)關(guān)處處為老百姓利用好信息公開(kāi)制度著想，而不是被動(dòng)等待民眾推動(dòng)制度的實(shí)施。為此，各級(jí)政府機(jī)關(guān)花大力氣建設(shè)查詢點(diǎn)、受理點(diǎn)、辦事大廳，廣泛使用不同方式進(jìn)行公開(kāi)，并受理大量的咨詢。比如，2008年，上海接受市民政府信息公開(kāi)咨詢約2300萬(wàn)人次，北京共設(shè)立632個(gè)各類政府信息公開(kāi)查閱場(chǎng)所。
二、 《條例》實(shí)施中面臨的主要問(wèn)題
?。ㄒ唬?發(fā)展不平衡
不平衡體現(xiàn)在眾多方面，既體現(xiàn)在不同地區(qū)、部門(mén)之間，也體現(xiàn)在不同制度之間。例如，就主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)的關(guān)系而言，前者成效更明顯；就政府信息發(fā)布的保密審查機(jī)制和信息發(fā)布的協(xié)調(diào)機(jī)制而言，前者進(jìn)展更快。當(dāng)然，發(fā)展不平衡最為典型的還是體現(xiàn)在不同地區(qū)之間，至少可以從以下三個(gè)方面加以說(shuō)明：
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根據(jù)《立法法》的規(guī)定，我國(guó)共有80個(gè)地方政府有權(quán)制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章（以下簡(jiǎn)稱為“地方規(guī)定”）。在《條例》制定前，截至2006年11月15日，共有34個(gè)地方專門(mén)制定了信息公開(kāi)地方規(guī)定?！稐l例》公布以來(lái)，截止2009年4月1日，4個(gè)沒(méi)有制定地方規(guī)定的又陸續(xù)制定了地方規(guī)定，8個(gè)已經(jīng)制定了地方規(guī)定的對(duì)原規(guī)定依據(jù)《條例》進(jìn)行了相應(yīng)的修訂。
根據(jù)地方規(guī)定的制定（修訂）情況，目前可以將地方分為四類：第一類是過(guò)去重視現(xiàn)在仍然重視，包括上海、廣州、成都、陜西、遼寧等8個(gè)地方，在80個(gè)有地方立法權(quán)的地方政府中占比為10%；第二類是過(guò)去重視現(xiàn)在重視不夠，也就是未能及時(shí)修訂原規(guī)定的26個(gè)地方，占比為32.5%；第三類是過(guò)去重視不夠現(xiàn)在非常重視，包括天津、大連等4個(gè)新制定地方規(guī)定的地方，占比為5%；第四類為過(guò)去與現(xiàn)在均重視不夠，即那些一直沒(méi)有制定地方規(guī)定的42個(gè)地方，占比為52.5%。
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2008年，各地方信息公開(kāi)行政復(fù)議與行政訴訟案件的數(shù)量差別巨大，上海分別為683件與258件，北京為37件與10件，福建為12件與3件，四川為3件與1件，河南為1件與1件，山東、湖北均為5件與0件，云南、天津均為1件與0件，安徽為0件與1件，江蘇、山西均為0件與0件。從數(shù)字對(duì)比中可以發(fā)現(xiàn)，上海的數(shù)量比其他地方的總和還要多。除上海外，吉林省的數(shù)據(jù)可圈可點(diǎn)。2008年，吉林全省共受理政府信息公開(kāi)申請(qǐng)45992件，在各省名列前茅；收到有關(guān)政府信息公開(kāi)的行政復(fù)議申請(qǐng)118件，行政訴訟案件34件，數(shù)字也比其他省要高出許多。
