北京大學(xué)法學(xué)院教授，公眾參與研究與支持中心主任，曾與另外兩位教授共同申請(qǐng)公開(kāi)首都機(jī)場(chǎng)高速公路收費(fèi)信息，參與組織對(duì)各省級(jí)政府和相關(guān)部委發(fā)布的政府信息公開(kāi)年度報(bào)告(2008年度)公布情況評(píng)比。
從2008年5月1日《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）正式實(shí)施，到今天，已滿(mǎn)一年，怎么評(píng)價(jià)《條例》一年來(lái)的實(shí)施情況？
根據(jù)我們的觀察，各級(jí)行政機(jī)關(guān)基本能夠按照《條例》第31條之規(guī)定，相繼發(fā)布政府信息公開(kāi)年度工作報(bào)告；有律師、法律學(xué)者、公共媒體乃至普通公民，一直在熱心推動(dòng)該制度的發(fā)展、總結(jié)與反思。
這表明，從政府到公民社會(huì)，對(duì)《條例》的制度期待與實(shí)踐熱情依然高漲，也進(jìn)一步確認(rèn)了《條例》制定所立基的理性共識(shí)。
這種理性共識(shí)，大致可以分解為三個(gè)基本層面：治道、治術(shù)與治效。
治道層面，《條例》一改革命和國(guó)家專(zhuān)政時(shí)期，由《保密法》確認(rèn)和塑造的保密導(dǎo)向的政治理念，初步確定了“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”的常態(tài)法治國(guó)家的價(jià)值導(dǎo)向，追求一種以公開(kāi)性和民主化為基調(diào)的政治理念和公共文化。
治術(shù)層面，《條例》既改變了傳統(tǒng)王道行政和革命行政的“真理性”技術(shù)傾向，也超越了西方經(jīng)典行政法理論提供的“行政主體———行政相對(duì)人”模式，不再設(shè)定客觀、唯一的公益代表者，而是將政府信息公開(kāi)及其內(nèi)含的公眾參與，作為公共行政的新型結(jié)構(gòu)與技術(shù)，將公益的追求和行政目的的達(dá)成，“智慧”地融化在新的行政過(guò)程之中。
治效層面，《條例》側(cè)重于開(kāi)啟政府與公民“權(quán)利化”交往的日常模式，將公民由外在的行政作用受體，轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)在的行政參與主體，通過(guò)豐富的政府信息和公共行政議題設(shè)定，充實(shí)政府與公眾的互動(dòng)空間，追求一種更具理性、責(zé)任性和互動(dòng)機(jī)能的政府與公民關(guān)系。
這三個(gè)基本層面，通過(guò)“政府動(dòng)員、法律共同體啟蒙與推動(dòng)、公民社會(huì)行動(dòng)者實(shí)踐、公共媒體支持”等多層次的作用，在《條例》實(shí)施第一年，已經(jīng)獲得了重要的展開(kāi)。
在此，以《條例》實(shí)施一周年為契機(jī)，通過(guò)對(duì)不同社會(huì)行動(dòng)者的結(jié)構(gòu)與功能分析，探尋推動(dòng)政府信息公開(kāi)的可持續(xù)動(dòng)力。
信息公開(kāi)主要靠“政府動(dòng)員”
《條例》在實(shí)施上，體現(xiàn)出“政府動(dòng)員模式”的特征。
首先，在《條例》的宣傳和學(xué)習(xí)上，各級(jí)政府被要求作為重要的政治任務(wù)來(lái)對(duì)待；其次是機(jī)構(gòu)建設(shè)和平臺(tái)要求，通過(guò)上級(jí)政府的監(jiān)督檢查逐步實(shí)現(xiàn)；再次是各級(jí)政府組織的公務(wù)員系統(tǒng)培訓(xùn)。
這樣一種強(qiáng)有力的法律實(shí)施模式，既表明了中央對(duì)《條例》的高度重視，也反映了我國(guó)法律實(shí)施的社會(huì)動(dòng)力的根本性欠缺———需要透支政治的、具有運(yùn)動(dòng)特征的傳統(tǒng)政策執(zhí)行方式，來(lái)推行法律。
這種模式，根源于革命時(shí)代的動(dòng)員組織機(jī)制，它以黨的領(lǐng)導(dǎo)為政治支撐，以對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)和重要物資的控制為物質(zhì)基礎(chǔ)，具備推行關(guān)鍵性政策與法律的強(qiáng)大政治動(dòng)員組織能力。這種模式是我國(guó)克服自然災(zāi)害、公共危機(jī)，以及推行政策法律的“本土資源”。
我們觀察《條例》一年來(lái)的實(shí)施情況，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，中央政府不僅在理念宣傳和制度推行上積極動(dòng)員，也在具體的全國(guó)性危機(jī)事件中落實(shí)《條例》的基本精神，比如5·12汶川大地震、奧運(yùn)會(huì)，以及最近的甲型H1N1流感事件，正由于在《條例》準(zhǔn)備期和實(shí)施初期有著強(qiáng)大的政府動(dòng)員，各級(jí)政府通過(guò)《條例》提供的新理念和新技術(shù)克服公共危機(jī)的能力，才能夠在短時(shí)間內(nèi)獲得快速提升。
“政府動(dòng)員模式”難以提供可持續(xù)的動(dòng)力
但也不能忽視這種模式的不足。
首先是制度傳導(dǎo)的遞減效應(yīng)?！稐l例》在中央和省部級(jí)層次獲得了較大的共識(shí)與推動(dòng)力，但在許多基層卻遭到“冷遇”。在具體的公民申請(qǐng)實(shí)踐中，基層政府動(dòng)輒以“信息不存在”、“影響社會(huì)穩(wěn)定”、“涉及國(guó)家秘密”等理由，拒絕提供，或者干脆拖延，不予答復(fù)。
根據(jù)我們?cè)诨鶎优嘤?xùn)與調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)，這種基層制度梗阻，既有基層政府不適應(yīng)新型行政文化的原因，也有基層政府“任務(wù)復(fù)雜化”的原因（比如化解群體性事件、維持穩(wěn)定）———其中，政府信息公開(kāi)的重要性與必要性，都被低估。這種制度傳導(dǎo)的遞減效應(yīng)，僅僅依靠自上而下的政府動(dòng)員模式，不可能得到有效改觀。
其次是主動(dòng)公開(kāi)的“不主動(dòng)性”。政府動(dòng)員模式主要提供的是《條例》實(shí)施的硬件基礎(chǔ)，比如制度、機(jī)構(gòu)、人員、平臺(tái)等，高調(diào)的政治新理念卻未能有效轉(zhuǎn)化為具體的制度實(shí)踐動(dòng)力。
就主動(dòng)公開(kāi)而言，各級(jí)政府表現(xiàn)出重視和熱情，從年報(bào)來(lái)看可圈可點(diǎn)，但公民申請(qǐng)中大量涉及本應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的信息，卻反證了政府信息主動(dòng)公開(kāi)的“質(zhì)量”問(wèn)題。由于主動(dòng)公開(kāi)屬于政府自己下菜單，公民的需求并沒(méi)有被有效整合，大量信息對(duì)公民的有用性比較低，而涉及國(guó)計(jì)民生的關(guān)鍵性信息卻被有意“保護(hù)”起來(lái)。
主動(dòng)公開(kāi)不夠“主動(dòng)”，表明了地方政府對(duì)《條例》確定的政府信息公開(kāi)的“服務(wù)”性質(zhì)，沒(méi)有很好理解，甚至不少政府明確地將內(nèi)涵豐富的《條例》簡(jiǎn)單等同于之前的“政務(wù)公開(kāi)”。主動(dòng)公開(kāi)的“不主動(dòng)性”或“選擇性”，顯然也不能通過(guò)政府動(dòng)員模式解決。
再次是司法的“消遁”。完整的政府動(dòng)員模式，應(yīng)該包括司法環(huán)節(jié)，但圍繞政府信息公開(kāi)訴訟受理標(biāo)準(zhǔn)的司法解釋“千呼萬(wàn)喚不出來(lái)”，以至于信息公開(kāi)權(quán)利的司法救濟(jì)基本處于“不作為”狀態(tài)。這也是我國(guó)政府動(dòng)員模式的固有缺陷，即重政治、行政，輕司法。由于難以獲得有效的司法保護(hù)與支持，公民的信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)利，顯得非常薄弱和不完整。
總體而言，政府動(dòng)員模式在《條例》早期的制定、實(shí)施準(zhǔn)備和宣傳發(fā)動(dòng)上，起到了重要的推動(dòng)作用，但隨著《條例》實(shí)施的日益法律化、個(gè)體化，其作用空間和有效性都會(huì)大大縮小。
在中國(guó)，政府的政治與社會(huì)責(zé)任極其繁重，在金融危機(jī)、民生改革和其他更為重要的政治議題上，有著大量工作要做，政策關(guān)注點(diǎn)與重心經(jīng)常因時(shí)勢(shì)而移轉(zhuǎn)。因此，如何尋找一種可持續(xù)的制度推動(dòng)力？這是《條例》實(shí)施的根本性問(wèn)題。
公民申請(qǐng)也存在很多問(wèn)題
實(shí)際上，政府信息公開(kāi)的制度安排，已經(jīng)提供了“雙引擎”動(dòng)力裝置———主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)。
公民申請(qǐng)本身，就可以構(gòu)成直接推進(jìn)信息公開(kāi)的社會(huì)性力量。從邏輯上講，只要不屬于法定免予公開(kāi)范圍的政府信息，公眾都有權(quán)利申請(qǐng)公開(kāi)。如果能夠真正落實(shí)對(duì)申請(qǐng)權(quán)的制度保障，那么政府信息公開(kāi)制度的實(shí)施，就將借由可持續(xù)的公眾參與和行動(dòng)，而獲得永續(xù)的推動(dòng)力。
應(yīng)該說(shuō)，在過(guò)去的一年，社會(huì)行動(dòng)者已經(jīng)發(fā)揮了非常重要的推動(dòng)作用。
這種推動(dòng)作用首先表現(xiàn)為法律共同體的啟蒙與推動(dòng)。法律學(xué)者通過(guò)獨(dú)立的理論研究、制度評(píng)論，以及立法中的專(zhuān)家參與，對(duì)《條例》的法律理念、技術(shù)及實(shí)踐的關(guān)鍵點(diǎn)，作出了很好的論證與解釋?zhuān)宦蓭熞财鸬搅瞬豢商娲淖饔?，如上海的?yán)義明律師，在《條例》實(shí)施的首月里，就向多個(gè)政府機(jī)關(guān)提出信息申請(qǐng)。
公共媒體在《條例》實(shí)施一周年里，也起到了特殊的推動(dòng)作用。作為“積極公民”的法律學(xué)者和律師，其個(gè)案申請(qǐng)行動(dòng)一般都有公共媒體的跟進(jìn)報(bào)道和支持。普通公民的信息申請(qǐng)中具有社會(huì)影響和公共討論價(jià)值的個(gè)案，也受到媒體的關(guān)注。除了跟進(jìn)報(bào)道與關(guān)注，公共媒體還具有一定的話(huà)題引導(dǎo)功能。
不過(guò)，法律學(xué)者和律師畢竟只占社會(huì)極少數(shù)，其行動(dòng)更多具有示范目的，不可能構(gòu)成公民社會(huì)行動(dòng)的主體?！稐l例》的實(shí)施，最終還需依賴(lài)普通公民的參與。有不少基于個(gè)體利益立場(chǎng)的普通公民，也積極參加了信息公開(kāi)申請(qǐng)，比如湖南的黃由儉、北京的陳育華等。
