《政府信息公開條例》（以下簡稱“《條例》”）自2008年5月1日起施行，至今已屆一年，值得認真回顧和總結(jié)，以推動下一步更好的實施。
過去一年，《條例》實施的成績有目共睹。首先，各級行政機關普遍集中主動公開了相當數(shù)量的政府信息，實現(xiàn)了政府信息從不公開向公開的質(zhì)的轉(zhuǎn)變。同時，圍繞主動公開，各級行政機關相應的制度建設也取得了從無到有的實質(zhì)性進步，改變了許多傳統(tǒng)的行政管理方法和習慣。其次，從一些地方反映的實踐情況來看，應該說依申請公開也邁出了可喜的步伐，不論是申請的數(shù)量還是答復或者最終公開的比例，都還是比較令人滿意的。再次，許多行政機關都自覺地將政府門戶網(wǎng)站作為信息公開的第一平臺，普遍設立信息公開網(wǎng)上專欄，實現(xiàn)了信息公開與電子政務的結(jié)合，為公眾獲取政府信息提供了方便，也促進了電子政務的發(fā)展。最后，各級行政機關在制度建設、宣傳培訓、基礎設施準備、服務咨詢等各方面都做了大量的工作，保證了整個制度的如期啟動和平穩(wěn)運行。
當然，作為一項新制度，在短短一年時間里不可能做到盡善盡美，必然會面臨這樣那樣的問題。從實踐來看，《條例》的實施目前主要面臨如下四個問題：
?。?）發(fā)展不平衡的現(xiàn)象比較突出。發(fā)展不平衡體現(xiàn)在眾多方面，例如，就主動公開與依申請公開的關系而言，前者成效更明顯；就政府信息發(fā)布的保密審查機制和信息發(fā)布的協(xié)調(diào)機制而言，前者進展更快。當然，發(fā)展不平衡最為典型的還是體現(xiàn)在不同地區(qū)之間，不論是從地方信息公開規(guī)定的制定（修改）來看，還是從信息公開行政復議、行政訴訟案件的數(shù)量來看，或者是從信息公開工作年度報告的公布情況來看，不同地區(qū)之間都已出現(xiàn)明顯的差距，類似上海這樣各方面的工作都做得比較好的地方仍然是少數(shù)。
（2）不論是主動公開還是依申請公開，結(jié)果都還不是非常理想。就主動公開而言，實踐中盡管取得了明顯的進展，但一些行政機關主動公開的信息數(shù)量仍然偏少，停留在公開辦事制度與程序上，既難以滿足群眾對于政府信息的需要，也達不到溫家寶總理提出的“凡涉及群眾利益和公共政策的事項，都要及時向群眾公開”的要求和《條例》對公開范圍的規(guī)定。就依申請公開而言，盡管實踐中邁出了可喜的步伐，申請數(shù)量在逐步增加，但仍然普遍存在申請數(shù)量少、救濟渠道使用少、群眾對于《條例》不了解、不愿用、不好用、不敢用等現(xiàn)象，制度有閑置風險。
?。?）各地年度報告中基礎數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性、客觀性、可靠性還需要進一步提高。政府信息公開對政府信息資源管理能力的要求是非常全面的，政府信息必須準確、及時、完整，不同地方的數(shù)據(jù)必須標準統(tǒng)一。然而，對比各地已經(jīng)公布的數(shù)據(jù)，不論是主動公開信息的數(shù)量還是依申請公開的申請量，或者是答復信息不存在的比例，都存在比較大的口徑差別，難以找到合理的解釋。如果這些基礎信息不準確，必然會影響信息公開的實際效果和制度的權威性。
（4）政府信息公開所需要的一些配套制度尚不到位。一是《條例》實施細則或者解釋缺乏，導致在一些問題上各行政機關自行掌握標準，這方面最為典型的當屬《條例》第8條以及第14條的規(guī)定，由于一直沒有制定實施細則或者解釋，導致例外的范圍一直不好把握，實踐中隨意性比較大；二是《條例》規(guī)定的一些工作層面上的配套制度遲遲不能到位，影響《條例》的實施效果，如各級行政機關目前從事信息公開工作的大多是兼職人員，大部分地方尚未制定信息公開成本收費辦法，信息公開責任追究制度尚未建立，政府信息公開目錄編制缺乏技術、人才與資金的支持等等；三是體制改革的不同步，有時會造成信息公開制度孤軍奮戰(zhàn)的局面，制度的實施面臨來自不同方面的阻力。
如果從理論層面深入分析，可以發(fā)現(xiàn)上述種種問題的根源其實在于沒有處理好《條例》實施的政府推動與法治推動兩種方式的銜接和過渡。也就是說，盡管《條例》確立的是一項現(xiàn)代法律制度，為法治發(fā)揮作用奠定了基礎，但其實施仍然還沒有走出傳統(tǒng)的政府推動模式，存在重制度建設、輕制度應用的問題。因此，下一階段要推動《條例》更好實施，必須引入新動力，實現(xiàn)從制度建設向制度應用的跨越。
政府推動與法治推動是制度演進的兩種重要形式，它們之間的根本區(qū)別并不在于是否存在法律規(guī)則，而在于法治是一種生活方式，是千千萬萬人的實踐體驗。就推動形態(tài)與推動方向而言，政府推動由上而下、由內(nèi)而外，供給驅(qū)動，推動主體是政府機關，國家權力居于中心地位；法治推動由下而上、由外而內(nèi)，需求驅(qū)動，推動主體是廣大民眾，公民權利居于中心地位。市場經(jīng)濟完善的國家普遍以法治推動為主，盡管特定領域的政府推動也非常有效；非市場經(jīng)濟國家基本依賴政府推動，法治作用會隨市場化進程的擴散而同步增強。對于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的轉(zhuǎn)型國家而言，法治作用有兩種形態(tài)。法治的建立首先需要借助政府的力量，啟動整個市場化改革的進程，待市場體系基本得以確立以后，實現(xiàn)由政府推動向法治推動的根本范式轉(zhuǎn)變，因此，整個轉(zhuǎn)軌過程中政府推動是基本的作用形態(tài)，以制度建設帶制度應用，也就是通常所說的變法過程。同時，由于法治本身對于市場體系的建立具有強大的反作用力，在轉(zhuǎn)軌過程中，需要抓住機會，及時轉(zhuǎn)變或調(diào)整政府職能，放松政府控制，不斷加強法治調(diào)控的范圍與作用的力度，逐步樹立法治權威，因此，法治在轉(zhuǎn)軌過程中始終可以在某些局部率先發(fā)揮決定性的作用，以制度應用促制度建設，也就是通常所說的自發(fā)過程。
借助上述邏輯，《條例》實施目前仍然基本處于政府推動的供給主導模式之中，重在制度建設，法治推動還難以發(fā)揮根本性的作用，公眾還不能充分利用制度建設帶來的好處。一方面，各級行政機關確實非常重視《條例》的實施，并投入了大量的資源建立制度，但是，公眾應用這些制度還面臨各種實際困難，有些政府官員還不適應公眾提出信息公開申請，甚至會阻擾公眾行使知情權，由此導致制度建設與制度應用脫節(jié)。同時，在政府推動模式之下，許多行政機關習慣將政府信息公開當作一項重要行政任務來抓，無非是以領導重視、開會、發(fā)文、建立機構(gòu)等傳統(tǒng)方式落實，并不太關注公眾是否能夠應用制度，由此會進一步加劇重制度建設、輕制度應用的格局，甚至無法避免以會議貫徹會議、以文件傳達文件等常見結(jié)局。這種推動模式最終必然會陷入兩難：如果領導注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移 （不重視），制度建設可能會忽然失去動力，使整個制度陷入無人問津的邊緣化狀態(tài)；如果領導反復強調(diào)抓落實（太重視），會進一步強化重制度建設、輕制度應用的格局，造成更加嚴重的制度閑置和浪費。
因此，為避免出現(xiàn)上述兩難，有必要在政府前期大力推動《條例》實施的基礎上，自下而上引入新動力，以公眾的需求和制度應用為中心，更大程度發(fā)揮法治的推動作用，實現(xiàn)信息公開領域政府推動與法治推動相互促進，并逐步向法治推動為主的范式變革。易言之，《條例》的實施需要更加重視、回應公眾的需求和需要，以人民利益為最大考量，實現(xiàn)從制度建設向制度應用的跨越；需要在繼續(xù)做好自上而下主動公開工作的基礎上，下大力氣拓寬、完善依申請公開的渠道，容忍、引導、鼓勵公眾運用《條例》，在應用中不斷幫助政府完善制度；需要在繼續(xù)發(fā)揮各級行政機關作用的基礎上，更加充分發(fā)揮法院行政審判、人大監(jiān)督、媒體監(jiān)督、社會監(jiān)督的作用，調(diào)動社會各個方面的積極性和參與熱情。只有通過這樣的范式轉(zhuǎn)變，讓制度充分用起來而不僅僅只是建起來，才能實現(xiàn)《條例》的初衷，賦予制度以生命和活力，并進而讓政府信息公開的陽光普照每一個角落，溫暖每一個心靈。（作者系中國社科院法學所研究員）
