一、政府信息公開(kāi)：從概念到實(shí)踐
信息公開(kāi)制度產(chǎn)生和發(fā)展的邏輯基礎(chǔ)在于公民享有知情權(quán)。作為《世界人權(quán)宣言》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利》等國(guó)際公約的締約國(guó)之一，中國(guó)一直高度關(guān)注公民的知情權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)、社會(huì)事務(wù)，一切國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員必須傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)，而廣大公民還擁有批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉等權(quán)利，同時(shí)，公民還享有言論出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。這充分說(shuō)明，公民知情權(quán)是具備憲法性基礎(chǔ)的。
理論上，政府信息公開(kāi)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)向公眾公開(kāi)其在管理過(guò)程中所掌握的各種信息的行為，政務(wù)公開(kāi)是指行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托行使行政權(quán)力的機(jī)構(gòu)，將其掌握的信息和履行職責(zé)的情況向社會(huì)公開(kāi)。政府信息公開(kāi)是政務(wù)公開(kāi)的重要組成部分，是深入推行政務(wù)公開(kāi)的前提和基礎(chǔ)。
實(shí)踐中，中國(guó)的政府信息公開(kāi)源起于政務(wù)公開(kāi)。從村務(wù)公開(kāi)開(kāi)始起步，隨后擴(kuò)大到鎮(zhèn)務(wù)公開(kāi)、警務(wù)公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)等領(lǐng)域。2004年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確要求：把行政決策、行政管理和政府信息的公開(kāi)作為推進(jìn)依法行政的重要內(nèi)容。2008年5月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）是中國(guó)行政立法史上的重大制度創(chuàng)新，特別是《條例》明確規(guī)定：行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息是其履行政府職責(zé)的基本義務(wù)，獲取政府信息是公民的基本權(quán)利。從內(nèi)容看，《條例》規(guī)定了政府信息公開(kāi)的原則、主體、程序以及司法救濟(jì)渠道等，確立了主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)、政府信息目錄、公開(kāi)指南、公開(kāi)閱覽查詢(xún)、收費(fèi)管制、行政復(fù)議和訴訟、第三方監(jiān)督等制度。更為重要的是，《條例》規(guī)定了三類(lèi)政府信息公開(kāi)的主體：一是行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)是政府信息的主要擁有者，也是政府信息公開(kāi)義務(wù)的主要承擔(dān)者；二是法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織；三是與群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位。雖然后兩者在組織屬性上屬于企事業(yè)單位，但是由于其在履行管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)的職能過(guò)程中，獲取了大量與公民的生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的信息，而被納入政府信息公開(kāi)的軌道。從這個(gè)角度看，政府信息公開(kāi)區(qū)分了政府承諾、政府責(zé)任以及行政權(quán)力的邊界，并且因?yàn)檎畔⒐_(kāi)的程序性規(guī)范，行政機(jī)構(gòu)還承擔(dān)著證明公民不能獲取特定信息的責(zé)任。因此，《條例》從本質(zhì)上確立了政府信息公開(kāi)、傳播、擴(kuò)散的法律基礎(chǔ)，從而也為政策議程與公共議程之間的關(guān)聯(lián)建立了參與的渠道。
二、作為公共領(lǐng)域的互聯(lián)網(wǎng)及其信息傳播
按照哈貝馬斯的理論，公共領(lǐng)域是一個(gè)與政治合法性有關(guān)的概念。在這里，各不相同的、復(fù)雜的社會(huì)群體注定要發(fā)生相互聯(lián)系。整個(gè)社會(huì)對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生質(zhì)疑，交換意見(jiàn)，或形成共識(shí)。因?yàn)閺?qiáng)調(diào)公共討論的自由參與以及對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督，公共領(lǐng)域的價(jià)值和意義在于以公眾輿論為基礎(chǔ)的政治合法性。
作為一個(gè)新興的公共領(lǐng)域，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)引起社會(huì)廣泛關(guān)注。與傳統(tǒng)公共領(lǐng)域不同的是，它所展示出來(lái)的特性除了開(kāi)放性以及平等參與之外，又增添了一系列新的內(nèi)容：
第一，虛擬性和自發(fā)性?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中的公共領(lǐng)域往往基于地緣、血緣或者特定的人際關(guān)系而形成，互聯(lián)網(wǎng)卻開(kāi)辟了不受上述約束的公共領(lǐng)域。人們只要連接到互聯(lián)網(wǎng)上，就可以根據(jù)自己的興趣和個(gè)人的偏好自發(fā)形成一個(gè)公共領(lǐng)域，比如技術(shù)、游戲、醫(yī)療保健、電影、旅游等都可以形成特定的“圈子”。這些虛擬和自發(fā)的“圈子”注重分享個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)歷以及一些與眾不同的心理體驗(yàn)，易聚易散，一般不涉及到敏感話題和公共政策。但是，隨著交往時(shí)間的延長(zhǎng)以及真實(shí)身份的確認(rèn)，在這些“圈子”中所進(jìn)行的信息傳播就會(huì)逐步覆蓋和映射現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中的公共政策領(lǐng)域，成為自主性的公共領(lǐng)域。
第二，廣泛性和多元參與。作為公共領(lǐng)域的互聯(lián)網(wǎng)在本質(zhì)上是無(wú)界的，它既可以超越現(xiàn)實(shí)社會(huì)管理的邊界，而且可以瞬間實(shí)現(xiàn)全球傳播。無(wú)論在任何時(shí)間，一個(gè)信息和服務(wù)的提供者可以向在世界上任何角落的網(wǎng)民提供任何國(guó)家和地區(qū)的信息和服務(wù)。信息提供者已不再居于絕對(duì)時(shí)間與空間的某一點(diǎn)上，不再擁有物質(zhì)世界某一固定的制高點(diǎn)。每個(gè)人既是信息提供者，又是信息接受者，中心話語(yǔ)權(quán)對(duì)信息的壟斷和控制被徹底打破。
第三，交互性和可動(dòng)員性?；ヂ?lián)網(wǎng)上的信息傳播已經(jīng)由“點(diǎn)對(duì)面”的單向傳播走向多方向、全方位的互動(dòng)，并且可以根據(jù)對(duì)現(xiàn)實(shí)事件的迅速響應(yīng)形成輿論熱點(diǎn)，不斷交互匯聚到各種網(wǎng)絡(luò)社區(qū)和在線論壇上。比如，美國(guó)視頻互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)改變了傳統(tǒng)的政治動(dòng)員方式。在2008年美國(guó)總統(tǒng)競(jìng)選中，“YouTube”網(wǎng)絡(luò)為新當(dāng)選的美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬動(dòng)員了數(shù)千萬(wàn)名志愿者，提供了1450萬(wàn)小時(shí)的免費(fèi)視頻。
第四，可擴(kuò)展性和可延伸性。技術(shù)演化的軌跡表明，基于Web2.0的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)正在向傳統(tǒng)的電信網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)迅速擴(kuò)展、延伸，并相互交融，正在向智能化、移動(dòng)化、寬帶化等方向加速發(fā)展，一個(gè)無(wú)所不在的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境正在形成。
互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為一個(gè)最廣泛、最常見(jiàn)的參政議政場(chǎng)所，成為公眾生活的重要組成部分。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)中心的統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，中國(guó)擁有博客/個(gè)人空間的網(wǎng)民比例從2005年6月30日的10.5%躍升到2008年6月30日的42.3%，用戶(hù)規(guī)模從1081萬(wàn)人發(fā)展達(dá)到1.07億人。很顯然，互聯(lián)網(wǎng)作為一個(gè)公共領(lǐng)域，其參與性、多元化、交互性不斷增強(qiáng)，不僅超越了社會(huì)哲學(xué)意義上的公共領(lǐng)域，而且成為承載現(xiàn)實(shí)社會(huì)已經(jīng)存在的各種公共領(lǐng)域的平臺(tái)。
三、公眾參與、公共議程和公共政策制定
互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用和普及開(kāi)辟了公眾參與的便捷渠道，成為解決公共政策制定過(guò)程中“專(zhuān)家理性和大眾參與雙重缺位”的工具。長(zhǎng)期以來(lái)，政法學(xué)術(shù)界部分學(xué)者認(rèn)為，行政權(quán)在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)呈高度集中的強(qiáng)勢(shì)，滲透到社會(huì)與個(gè)體生活的各個(gè)角落，而與此相應(yīng)的規(guī)則制定或者更準(zhǔn)確地說(shuō)政策制定不僅帶有很強(qiáng)的行政導(dǎo)向，甚至成為行政權(quán)運(yùn)用中的“應(yīng)有之義”。［1］但是，互聯(lián)網(wǎng)使得這種權(quán)力高度集中的公共政策模式日漸式微，社會(huì)各方面可以在小范圍的個(gè)人信息交流之外，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)提供的網(wǎng)絡(luò)雜志、博客、論壇以及新聞跟貼等方式參與到公共政策制定之中，表達(dá)自己的意見(jiàn)。
按照王紹光的分類(lèi)，公共政策議程一般可以簡(jiǎn)化三類(lèi)：傳媒議程、公共議程和政策議程。“傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報(bào)道和討論的問(wèn)題；公共議程是引起社會(huì)大眾廣泛關(guān)注的問(wèn)題；政策議程是指決策者認(rèn)為至關(guān)重要的問(wèn)題……這三種議程的設(shè)置可能是相互關(guān)聯(lián)的。” ［2］進(jìn)而，王紹光認(rèn)為，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，根據(jù)民眾參與程度的高低，政策議程可以區(qū)分出六種議程設(shè)置的模式，即關(guān)門(mén)模式、動(dòng)員模式、內(nèi)參模式、接力模式、上書(shū)模式、外壓模式。關(guān)門(mén)模式和動(dòng)員模式對(duì)應(yīng)的是決策者，內(nèi)參模式和接力模式對(duì)應(yīng)的是智囊團(tuán)，上書(shū)模式和外壓模式對(duì)應(yīng)的是社會(huì)大眾。這種模式劃分并沒(méi)有闡明傳媒議程、公共議程和政策議程之間的關(guān)聯(lián)性，以及他們之間的相互轉(zhuǎn)化機(jī)制。盡管從傳媒議程設(shè)置的過(guò)程來(lái)看，傳媒不可能成功地實(shí)現(xiàn)左右大眾“如何想問(wèn)題”的意圖，但是卻可以輕易地對(duì)“大眾關(guān)心什么問(wèn)題”進(jìn)行指手畫(huà)腳，從而制造出一定時(shí)期的“注意力”和“焦點(diǎn)”。因?yàn)?ldquo;注意力”是一種極為短缺的資源，倘若“注意力”與一定時(shí)期社會(huì)大眾最為緊迫的關(guān)切和自身利益相關(guān)（當(dāng)然必須從中排除社會(huì)大眾的從眾心理以及可能存在的被誤導(dǎo)因素），那么，傳媒議程就具有可以轉(zhuǎn)化為公共議程的潛力，甚至可以轉(zhuǎn)變成為政策議程。
然而，沿著麥克盧漢·波茲曼（McLuhan Postman）的分析范式，隨著傳媒范圍的擴(kuò)大和技術(shù)進(jìn)步，大眾傳媒所表達(dá)的一切公眾話語(yǔ)日漸以?shī)蕵?lè)的形式出現(xiàn)，而甘愿成為“印刷機(jī)”的奴隸，成為娛樂(lè)的附庸。即使大眾參與程度很高，如果傳媒議程呈現(xiàn)出“娛樂(lè)化”色彩，那么，在這種情況下，傳媒議程所表達(dá)的內(nèi)容就會(huì)淪落為大眾茶余飯后的談資，不可能真正成為公共議程，更不可能成為政策議程。
互聯(lián)網(wǎng)的普及和應(yīng)用卻使得傳媒議程發(fā)生了前所未有的變化。互聯(lián)網(wǎng)具備傳媒性質(zhì)，“每個(gè)人都能夠與大眾、信息、服務(wù)和技術(shù)等外在的因素以種種不同的方式構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)，以追求和加強(qiáng)他們自身的利益，”“網(wǎng)絡(luò)化的個(gè)人能夠跨越、破壞和脫離既存的各種組織的邊界。”［3］威廉·H·達(dá)頓（William H. Dutton）將互聯(lián)網(wǎng)的傳播和參與所構(gòu)成的“親社會(huì)網(wǎng)絡(luò)”（pro-social networks）稱(chēng)為“第五權(quán)力階層”（The Fifth Estate），以便與傳統(tǒng)傳媒相區(qū)分。他認(rèn)為，這些“親社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)”既包括個(gè)人也包括組織，其分類(lèi)如表1。
表1 網(wǎng)絡(luò)化組織和個(gè)人的不同類(lèi)別（資料來(lái)源：William H. Dutton. The Fifth Estate：Through the Network (of Networks). http://people.oii.ox.ac.uk/dutton/wp-content/uploads/2007/10/5th-estate-lecture-text.pdf.）
顯然，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為傳媒議程、公共議程和政策議程之間相互轉(zhuǎn)化的一種有效機(jī)制。在互聯(lián)網(wǎng)上，一旦一項(xiàng)傳媒議程被反復(fù)“點(diǎn)擊”排在優(yōu)先位置，就會(huì)上升為公共議程，進(jìn)而就會(huì)引起政策議程的關(guān)注。相反，如果這一轉(zhuǎn)化的機(jī)制不暢，就會(huì)演化為互聯(lián)網(wǎng)上的自發(fā)炒作和無(wú)序跟貼，也可能會(huì)出現(xiàn)一些意想不到的嚴(yán)重后果。比如2005年4月在上海、北京等地所發(fā)生的“涉日游行事件”等。借用艾伯特·O·赫希曼（Albort O. Hirschman）的說(shuō)法，在傳媒議程、公共議程和政策議程之間實(shí)際上存在著一種“呼吁-退出”的激勵(lì)和反應(yīng)，盡管一些特定的政策議程可能會(huì)遭遇漠不關(guān)心、麻木不仁的社會(huì)情境，表現(xiàn)為一種沉默和“退出”的困窘，但是，公共政策程序的設(shè)定離不開(kāi)“公眾的敏銳嗅覺(jué)、主動(dòng)參與和大聲呼吁”，因?yàn)檫@樣可能更好地發(fā)揮公眾的認(rèn)同和提示作用。因?yàn)?ldquo;呼吁有助于一個(gè)充滿(mǎn)活力和積極向上的政治程序的形成，而退出卻對(duì)此具有破壞性作用。”［4］
四、走向以公共政策議程為基礎(chǔ)的政府信息公開(kāi)和政府網(wǎng)站
《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）是政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中的一個(gè)重要里程碑，其特殊的意義就在于政府信息公開(kāi)必將對(duì)公共政策議程產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
《條例》第9條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息。這是對(duì)政府信息公開(kāi)的原則性規(guī)定，其關(guān)鍵是公民、法人或者其他組織的切身利益、公眾的知曉權(quán)或參與機(jī)會(huì)以及行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人發(fā)生互動(dòng)往來(lái)時(shí)的程序性規(guī)定?！稐l例》第10條——第12條又根據(jù)行政機(jī)關(guān)的層級(jí)對(duì)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息進(jìn)行了列舉。這些條款實(shí)質(zhì)上采取了簡(jiǎn)單枚舉法對(duì)政府信息公開(kāi)進(jìn)行了歸類(lèi)，不僅補(bǔ)充了政府信息公開(kāi)的原則性規(guī)定，而且對(duì)原則性規(guī)定進(jìn)行了具體化，進(jìn)行了強(qiáng)制。如果說(shuō)原則性規(guī)定給定了政府信息公開(kāi)的公共政策議程指向，簡(jiǎn)單枚舉法則指明了公共政策議程的強(qiáng)制性?xún)?nèi)涵。
同時(shí)，《條例》規(guī)定了政府信息公開(kāi)的方式和程序，特別是“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開(kāi)。”（第15條），這又使得政府信息公開(kāi)與傳媒議程關(guān)聯(lián)在一起。換句話說(shuō)，現(xiàn)存的傳媒渠道都是政府信息公開(kāi)渠道，都是政府信息公開(kāi)的載體。其理論基礎(chǔ)就在于從信息渠道上為政府信息公開(kāi)所需花費(fèi)的成本與可能獲得的收益進(jìn)行了理性權(quán)衡。
肯尼斯·阿羅（Kenneth Arrow）在《組織的極限》中曾經(jīng)指出，信息渠道的有無(wú)是從外部規(guī)定給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體系的。［5］“信息渠道可以創(chuàng)建，也可以放棄，并且它們的容量和通過(guò)它們被傳送的信號(hào)的種類(lèi)取決于選擇，這種選擇是基于對(duì)利益和成本所進(jìn)行的比較而做出的。”由于組織或個(gè)人的信息處理能力是有限的，他們都可以被作為信息處理器來(lái)定義。但是，信息利用服從于收益遞增規(guī)律（increasing return），即信息利用存在著不斷增加的回報(bào)，信息被利用得越充分，其產(chǎn)生的收益就越大。因此，在考慮組織或個(gè)人的信息處理能力以及實(shí)現(xiàn)信息利用遞增收益時(shí)，就必須充分考慮信息成本。
信息成本有三類(lèi)特性，首先和最重要的是“個(gè)人本身就是一種投入”，“個(gè)人非常有限的獲取和利用信息的能力是信息處理中的一個(gè)固定因素”，“不管是現(xiàn)在還是最后，信息必須通過(guò)個(gè)人的感官進(jìn)入大腦……信息必須在恢復(fù)出來(lái)后才在決策中有用。”那么，對(duì)于政府信息公開(kāi)而言，無(wú)論是采取那種信息渠道，都必須避免“為了公開(kāi)而公開(kāi)”，而是有針對(duì)性地關(guān)注公共議程，讓公眾有限的感知能力和信息處理能力真正為公共政策議程服務(wù)。
信息成本的第二種特性是“典型地代表了一種不可逆的投資”。也就是說(shuō)，除了對(duì)通信基礎(chǔ)設(shè)施等物理投資之外，還需要對(duì)信息的編碼化進(jìn)行投資，人們只有學(xué)會(huì)了這些編碼，才可能接收和處理信息，而且可以區(qū)分各種不同的信息。“即使兩種可能的信息渠道在預(yù)期的價(jià)值上差別相對(duì)很小，即使接下來(lái)的信息顯示初始的選擇是錯(cuò)誤的，也不值得在以后逆轉(zhuǎn)已經(jīng)作出的決定。”盡管信息渠道之間可能存在著替代性，比如可以使用政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等七種方式進(jìn)行政府信息公開(kāi)，但是每種形式所發(fā)生的投資都是不可逆的，這就需要在信息公開(kāi)隨機(jī)變化的過(guò)程中，根據(jù)各種渠道之間可能存在的替代關(guān)系和成本-收益分析，鎖定一個(gè)相對(duì)比較穩(wěn)定的渠道。很顯然，從信息公開(kāi)的及時(shí)性、完整性、充分性以及信息與其載體的不可分割性、可查詢(xún)性、可累積性等方面來(lái)衡量，政府網(wǎng)站處在舉重輕重的位置。
信息成本的第三種特性是“信息成本在不同方向上完全不一致。”阿羅認(rèn)為，“在任何給定的時(shí)刻，組織或個(gè)人是各種能力和被積累起來(lái)的信息的集合體”。也就是說(shuō)，在信息收集之外，個(gè)人和組織的活動(dòng)會(huì)影響信息的相對(duì)成本。人們?cè)谶吀蛇厡W(xué)（learning by doing）的過(guò)程中，總是觀察和關(guān)注那些可能會(huì)對(duì)自身行為和活動(dòng)產(chǎn)生影響的信息。如果既存的信息或者即將公開(kāi)的信息有助于人們可能采取的行為，那么，人們就會(huì)放大這些信息傳播；相反，如果既存的信息或者即將公開(kāi)的信息妨礙人們可能采取的行為，人們就會(huì)抵制這些信息傳播，甚至表現(xiàn)出沉默的狀態(tài)。
分析《條例》正式實(shí)施以來(lái)的實(shí)踐，那些廣為公共議程所關(guān)注的政府信息已經(jīng)成為社會(huì)的“注意力”或焦點(diǎn)。以《關(guān)于深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》為例，在2008年10月14日—11月14日征求意見(jiàn)期間，國(guó)家發(fā)改委通過(guò)其政府網(wǎng)站所公開(kāi)收集的意見(jiàn)和建議達(dá)到27892條，而同期互聯(lián)網(wǎng)上有關(guān)“醫(yī)療衛(wèi)生體制改革”的網(wǎng)頁(yè)達(dá)到50.5萬(wàn)頁(yè)，即被提交為公共政策議程的公共議程的比例僅為6%。再以2009年公務(wù)員考試為例，互聯(lián)網(wǎng)關(guān)于2009年公務(wù)員考試的網(wǎng)頁(yè)就達(dá)到370余萬(wàn)頁(yè)，而真正報(bào)名參加考試的人數(shù)僅為77.5萬(wàn)人。又如當(dāng)前的成品油加稅費(fèi)改革方案，網(wǎng)頁(yè)已達(dá)60.7萬(wàn)頁(yè)。由此可見(jiàn)，政府網(wǎng)站已經(jīng)成為公共議程轉(zhuǎn)化為政策議程的窗口，以政府網(wǎng)站為載體的公共議程也可以有序地引導(dǎo)公共參與和公共議程的設(shè)置，從而保證公共政策的質(zhì)量和效果。
五、基本結(jié)論和政策建議
信息時(shí)代的來(lái)臨，特別是互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用和普及，政府的公共政策議程以及政府治理本身面臨著快速變化的環(huán)境。公共政策議程因?yàn)檎W(wǎng)站而日益受到了公共議程的影響，政府治理也因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)的力量而受到了“權(quán)力多中心化”和“自主治理”的滲透。根據(jù)本文的討論，我們可以歸納以下的基本結(jié)論和政策建議。
首先，加大政府信息公開(kāi)力度。政府信息公開(kāi)在形成公共參與、公共議程和公共政策議程中具有突出的地位，政府信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)成為引導(dǎo)公共參與、公共議程和公共政策的風(fēng)向標(biāo)。各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)在實(shí)踐中不斷完善政府信息公開(kāi)目錄制度，一方面可以根據(jù)自身的職責(zé)編制政府信息公開(kāi)目錄，另一方面可以根據(jù)一定時(shí)期的公共議程編制政府信息公開(kāi)目錄，有針對(duì)性地消除因?yàn)檎畔⒉煌该魉a(chǎn)生的信息不對(duì)稱(chēng)狀態(tài)。
其次，廣開(kāi)言路，設(shè)立“政策窗口”。各級(jí)政府網(wǎng)站都應(yīng)該設(shè)立獨(dú)立的政策窗口，及時(shí)收集和接納社會(huì)各界可能提出的諫言，并根據(jù)自身職責(zé)的相關(guān)度定期對(duì)這些的意見(jiàn)和建議進(jìn)行排序，然后再公開(kāi)征集社會(huì)評(píng)論，形成公共政策制定的議程和時(shí)間表。對(duì)所接收的那些與自身職責(zé)無(wú)關(guān)的意見(jiàn)和建議，則轉(zhuǎn)移至相關(guān)的政府職能機(jī)構(gòu)；對(duì)那些涉及到信訪和依法維權(quán)的事項(xiàng)，則移交給信訪機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。
再次，完善公共政策議程的制定程序。公共政策議程是一個(gè)集思廣益、兼聽(tīng)則明的過(guò)程。從公共政策議程提出一開(kāi)始就具有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、達(dá)成共識(shí)的意圖，倘若拘泥于單一的部門(mén)利益或者甘愿為一些特殊的利益集團(tuán)所捕獲，那么就會(huì)使得“部門(mén)本位”和“長(zhǎng)官意識(shí)”處于支配地位，從而陷入偏聽(tīng)偏信的境地，公共政策制定過(guò)程就會(huì)為各種潛規(guī)則和“暗規(guī)則”所左右；也會(huì)導(dǎo)致政出多門(mén)、政令不止，甚至各種公共政策相互沖突、相互抵觸，從而導(dǎo)致公共政策效用不斷衰減，產(chǎn)生逆向激勵(lì)的效果。
最后，倡導(dǎo)良好的社會(huì)責(zé)任觀念。作為一個(gè)重要的公共領(lǐng)域，互聯(lián)網(wǎng)并不是孤立存在的，其和現(xiàn)實(shí)社會(huì)的聯(lián)系越來(lái)越緊密，所反映的現(xiàn)實(shí)社會(huì)問(wèn)題也越來(lái)越尖銳。自然，每一條網(wǎng)線背后、每個(gè)屏幕背后以及每一次點(diǎn)擊都要面對(duì)上億的網(wǎng)民，各種可能產(chǎn)生的言論和表達(dá)既不可能千篇一律，也不可能整齊劃一，相反卻可能是魚(yú)龍混雜、離經(jīng)叛道的，甚至是危言聳聽(tīng)、扭曲事實(shí)、腐朽落后的。在一般意義上，信息利用服從于遞增收益規(guī)律，而政府信息又是公共產(chǎn)品，因此，在很大程度上，對(duì)于包含公共議程和政策議程的信息傳播，因?yàn)樗鼈兩婕?ldquo;原則政治，而非利益政治”［6］問(wèn)題，應(yīng)該遵循嚴(yán)格的社會(huì)管制，而非經(jīng)濟(jì)管制，應(yīng)該從基于“成本-收益”的原則走向?qū)崿F(xiàn)良好的社會(huì)職責(zé)原則。
