事實(shí)上,嚴(yán)的悲觀不過是一個縮影。在法律起草者看來,《政府信息公開條例》正陷入一個尷尬的難解困境。
“《政府信息公開條例》實(shí)施后,第一是參差不齊,像上海北京這樣的地方推進(jìn)得比較好,其他地方相對落后;第二是不如人意。”《政府信息公開條例》起草人之一、社科院法學(xué)所研究員周漢華對南方周末記者說。
“有的信息確實(shí)是所謂‘不存在’。”周說,“原來是粗放式管理,有的信息他自己也不一定能找到。如果政府能加強(qiáng)對信息的管理,可以解決相當(dāng)一部分問題。”
一個現(xiàn)象是,地方政府比中央部委的表現(xiàn)要好一些。“因?yàn)橛兄醒氩课膲毫υ冢醒氩课瘯暮暧^利益考慮問題,以此要求地方公開信息。這既是壓力,同時也實(shí)際上分擔(dān)了地方部門的責(zé)任,因?yàn)槭巧霞壱笪疫@么做的。”王錫鋅說,“而到了中央部委,沒有更高級別的具體壓力,動力就更小一些。”
另外,按照規(guī)定,如果政府某部門不按要求公開信息,申請者可以提請行政復(fù)議,也可以向上級部門舉報(bào)。這對地方政府部門有用,但對省部級單位,其行政復(fù)議就只能由它們自己做出,如果其再駁回,就只能提請行政訴訟。“但法院現(xiàn)對這些案件的審理,也很困難,于是很多已有的類似個案,法院通常采取一種‘不理你’的做法,假裝沒收到,以此避免受理。”王錫鋅說。
當(dāng)然還可以提請人大的特別監(jiān)督,但是提請程序很復(fù)雜。“至于國務(wù)院,它作為一個綜合宏觀部門更不可能每天應(yīng)付這種事情。”王說。
“現(xiàn)在的問題是,《政府信息公開條例》配套的具體操作細(xì)則是缺失的,比如一些事項(xiàng)究竟應(yīng)該公布到何種程度要規(guī)定清楚。”王說,“現(xiàn)有條例中還有一個漏洞,就是沒有要求對不予公開的部分要開列清單。這個清單可以開得很長,但是一定要有,要寫明,否則政府部門的裁量權(quán)就太大了。”
不過王說,困境的解決并非遙遙無期,上述操作細(xì)則各地目前正在制定中。“國務(wù)院要做的是監(jiān)督這些細(xì)則的制定,避免其違背了條例的原有精神。”王說。“突破口還要寄希望于法院真正能扮演一個審查者和監(jiān)督者的角色。”王錫鋅說,最高法院目前正起草制定關(guān)于信息公開這一類型行政訴訟案件的司法解釋,“應(yīng)該很快就會出臺”。
身為法規(guī)起草者的王錫鋅還希望公眾在促進(jìn)政府信息公開上有建設(shè)性的策略。“適度的明知不可為而為之的行為是值得肯定的,但如果過度的話有可能是好心幫倒忙。”王說,“比如我們明知道某個信息不可能公開,還是一個一個接著申請,實(shí)際上受損的是制度本身——對官員來說,這個制度總讓其為難;對社會來說,他們會說每次測試就發(fā)現(xiàn)制度不管用。那么向前推進(jìn)制度的信心和力量何在?”