公共責任（Public Accountability）指的是政府以代理人的身份接受社會公眾這一公共資源的所有者的委托，對公共資源進行管理和經(jīng)營并負有不斷提高公共資源使用效率的責任。公共責任主要包括公共管理責任、公共財務責任和公共社會責任，體現(xiàn)政府與公眾間的動態(tài)性社會經(jīng)濟關(guān)系。而公共問責機制以追究公共責任履行、防止公共權(quán)力濫用為目的，體現(xiàn)了“責任政府”的制度原則。完善的公共問責機制有利于強化政府責任意識和行為，促進公共權(quán)力與公共責任相互對等，使政府承擔起法律、政治、道義上的責任，并接受來自外部和內(nèi)部的控制，以保證公共責任的實現(xiàn)。這將有利于推動公共權(quán)力運行的透明化，防止公共權(quán)力的濫用。

 

　　然而，受法治化水平較低、問責信息不對稱、民主體制不完善等因素的局限，目前我國公共問責機制的建設(shè)面臨較大的困境。

 

　　法治化水平較低，公共問責缺乏法律保障。公法原則是分權(quán)、放權(quán)與多中心治理過程中的首要性原則，也是實行公共權(quán)力透明化的重要途徑。美國學者Francis提出，如果非營利組織或者私營組織在承擔公共服務時不受公法原則的約束，公共責任就會被削減。為此，承擔公共服務的公共權(quán)力主體在履行契約責任的同時，還應遵循公法原則履行憲政責任，以保障公共權(quán)力運行的透明化，提高公共服務的有效性。尤其是在體制改革的關(guān)鍵時期里，公共權(quán)力主體應接受法制的約束，并回應公眾多元化的偏好和需求。目前我國公共問責制度的建設(shè)已經(jīng)獲得較大的進步，但在立法上仍較為滯后，至今沒有針對公共問責的獨立性、系統(tǒng)性法律，造成政府機構(gòu)的公共責任和公共權(quán)力不對等，特別是責任主體的歸屬和責任內(nèi)容的界定具有模糊性，難以劃分領(lǐng)導責任、直接責任、間接責任等責任內(nèi)容，導致內(nèi)外部監(jiān)督難以落實到具體機構(gòu)和個人，為問責對象逃脫責任提供了可乘之機。

 

　　問責信息不對稱，公共問責缺乏知情基礎(chǔ)。信息公開是民主法治的重要保障，能提高公共權(quán)力運行的透明性，為公共問責機制的落實提供信息條件。2008年5月起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》體現(xiàn)出我國政府主動公開信息的決心，然而在執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)了一些問題：一是信息公開質(zhì)量較低，存在公開不全面、不規(guī)范、不及時等問題。尤其是部分地方政府的新聞發(fā)布渠道較為單一，公民獲取信息的成本較高，難以參與到公共問責過程中。二是信息作假。部分政府在公開信息時存在隱報、作假現(xiàn)象，如干部檔案造假、投資預算高估冒算等，導致信息公開機制形存實亡。三是干預信息公開。部分政府部門對負面事件采取“關(guān)大門”、“繞圈子”的態(tài)度，以公權(quán)力阻撓新聞媒體曝光事件，甚至打擊記者采訪報道行為，導致信息公開機制的落實舉步維艱。在這種背景下，公民群體與政府的信息不對稱，難以開展公共問責。

 

　　民主體制不完善，公共問責缺乏規(guī)范程序。公共問責的目的是提高公共權(quán)力運行的規(guī)范化和透明化，最終目的是維護民眾的公共利益，實行民主問責是其必然路徑。美國學者Robert D.Behn提出360度績效責任理論，認為人們所接受的績效評估

 

　　不僅來自上一級領(lǐng)導，而且還來自同級同事、下級員工以及工作團隊的其他人、組織內(nèi)部和外部的顧客及供應者等。在公共權(quán)力的行使過程中，既要對上級政府負責，也要對同級政府、內(nèi)部機構(gòu)、政府人員以及社會中的每一個公民負責。與負責對象的“360度”相對應，我國在實行公共問責時也可以“360度”全面進行，首先要落實政府系統(tǒng)內(nèi)部的同體問責機制，還要建立完善的異體問責機制，讓政府系統(tǒng)外的監(jiān)督部門、立法部門以及公民等能夠參與到公共問責過程中，發(fā)揮約束和監(jiān)督公共權(quán)力的作用。雖然我國現(xiàn)階段的民主體制取得了較大的進步，但尚有不完善之處，公共問責以同體問責為主體，集中表現(xiàn)為上級政府對下級政府的垂直問責上，這種問責機制具有單向性和內(nèi)部性，缺乏來自政協(xié)、人大、以及社會公民等方面的異體問責，且缺乏下級對上級的問責約束，容易出現(xiàn)權(quán)責不對等、權(quán)力執(zhí)行的隨意性較大等問題，造成公共問責體系的失衡。

 

 

　　完善公共問責法治建設(shè)，形成權(quán)力監(jiān)督機制。法治是公共問責的根本保障，而公共問責制是法治國家、法治政府和法治社會建設(shè)進程中不可或缺的構(gòu)成要件，是推進依法治國和政府依法行政的必然要求。

 

　　一是推進依法行政，為建設(shè)公共問責機制提供根本保障。法治國家強調(diào)以完備統(tǒng)一的法律體系規(guī)范國家權(quán)力尤其是公共行政權(quán)力，防止公共權(quán)力的濫用。各級政府的工作人員是國家公共權(quán)力的直接行使者，在建設(shè)法治國家的過程中起著十分關(guān)鍵的作用。為此，各級政府機關(guān)應主動遵守法律法規(guī)，依法辦事，并建設(shè)完善行政執(zhí)法隊伍，落實依法行政，推動公共問責機制的建設(shè)。

 

　　二是實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一，為實施公共問責樹立基本原則。法治強調(diào)法律至上、依法治國，不能出現(xiàn)組織和個人“以權(quán)壓法”、“以言代法”等凌駕于憲法、法律之上的行為。當政府意志高于法律意志時，政府將可能隨意運用公共權(quán)力，出現(xiàn)各種越權(quán)、侵權(quán)行為，公共問責機制的建設(shè)和執(zhí)行也就成了一紙空話。針對這一問題，我國應盡快制定專門的、系統(tǒng)的公共問責立法，以法律樹立“有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責、侵權(quán)須賠償、違法要追究”這一公共權(quán)力行使原則，并明確規(guī)定公共問責的對象、主體、適用范圍、程序以及救濟等，全面提高法制化水平。

 

　　三是提高公共權(quán)力運行的透明性，為公共問責法制化奠定基礎(chǔ)。各級政府應積極實施分權(quán)、放權(quán)以及多中心治理，降低社會獲取政府信息的成本，營造開放、民主的政治環(huán)境氛圍。同時，政府還應推廣法制教育和公民教育，提高公民的政治素養(yǎng)和法律素養(yǎng)，激發(fā)各類公共權(quán)力主體參與公共問責的意識，培養(yǎng)其依法行使和監(jiān)督公共權(quán)力的能力。此外，政府還應借助法律、規(guī)章等進一步建立公共問責標準，明確公共責任主體和責任內(nèi)容，嚴格劃分領(lǐng)導責任、直接責任和間接責任，以期控制公共權(quán)力的自由裁量空間，避免政府隨意行使公共權(quán)力。

 

　　強化公共問責制度建設(shè)，形成制度管權(quán)機制。公共問責機制的建設(shè)是一項具有系統(tǒng)性和全局性的工程，需要一套涵蓋制度設(shè)計、制度執(zhí)行等多個方面的問責制度作保障。為了實現(xiàn)“制度管權(quán)”，政府應從以下幾個方面強化公共問責制度的建設(shè)：

 

　　一是落實權(quán)力清單制度，依法界定政府職權(quán)。公開“權(quán)力清單”是實現(xiàn)公共權(quán)力透明化、避免權(quán)力暗箱操作的重要前提。十八屆三中全會首次提出權(quán)力清單制度，強調(diào)依法界定政府權(quán)力和部門權(quán)力，實現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建設(shè)新目標，落實“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)”等環(huán)節(jié)，為實現(xiàn)權(quán)責公開、權(quán)責統(tǒng)一奠定基礎(chǔ)。此外，我國還應對公共管理的方式、公共事務的開展流程以及崗位的權(quán)責范圍等進行明確的規(guī)定，提高公共權(quán)力運行的透明化和規(guī)范化程度。

 

　　二是擴大信息公開范圍，推動權(quán)力透明化。我國應深入落實《中華人民共和國政府信息公開條例》，提高公共權(quán)力運行信息公開的“質(zhì)”和“量”。同時，還應盡快完善黨務、政務的信息公開制度，并針對公共權(quán)力運行信息建立問責制度和糾錯制度，從制度上提高問責信息的透明化程度。

 

　　三是建立雙向多維問責途徑，提高異體問責力度。政府應結(jié)合360度績效責任理論，提高問責主體和問責對象的多元化，并建立雙向、多維的問責途徑，在完善上級政府對下級政府的垂直問責程序的基礎(chǔ)上，擴大政協(xié)、人大以及社會公民等方面的異體問責，并建立下級對上級的問責機制，合理提高問責機制的雙向性和外部性，提高對運行公共權(quán)力的約束。

 

　　四是完善責任追究制度，落實“責任到人”。美國學者Kevin P.Kearns認為，公共服務供給體系具有松散性和多元性，為了落實責任制，應結(jié)合委托—代理理論，通過競爭性投標、績效合同、授權(quán)質(zhì)量控制、結(jié)果測量、項目評估和獨立財政審計等責任手段，將責任落實到個人，以促進“權(quán)責統(tǒng)一”的實現(xiàn)。我國應建立和完善經(jīng)濟責任審計制度、罷免制度、引咎辭職制度等，形成系統(tǒng)的監(jiān)督制約制度體系，優(yōu)化公共權(quán)力運行的秩序。

 

　　推動公共問責信息公開，形成透明化權(quán)力運行。信息公開是公共權(quán)力透明化的前提，也是將公共問責落到實處的基礎(chǔ)。政府應尊重和維護公眾的知情權(quán)，讓公眾能夠通過便捷的途徑了解政府應該做什么、正在做什么以及獲得什么結(jié)果、產(chǎn)生什么效益。通過提高信息透明程度，政府及各機構(gòu)成員對公共權(quán)力的行使將接受社會公眾的監(jiān)督，使得公共問責有了實質(zhì)意義。

 

　　其一，以治理透明化為核心理念。政府應樹立“開放政府”這一治理透明化的理念，去除以往神秘感和神圣感，從思想根源上尊重公民知曉政府職能工作及運作程序的權(quán)利，并形成主動公布、主動解釋的責任理念，從行動上擴展信息發(fā)布渠道和公民監(jiān)督渠道，從以往的暗箱操作轉(zhuǎn)向權(quán)力運行公開化，提高政府職務、權(quán)責、流程等信息的透明化⑨。

 

　　其二，以維護公眾知情權(quán)為主要目的。政府在執(zhí)行政務公開的過程中，應轉(zhuǎn)變以往的任務式、應付式的信息公開做法，尤其是提高對公民關(guān)心的熱點問題、民生問題、危機事件的信息公開程度，切實保障公民的知情權(quán)。這將更深入地激活和擴大公民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動公共權(quán)力運行的透明化。

 

　　其三，以數(shù)字化技術(shù)為重要手段。政府在落實信息公開制度時應充分引入現(xiàn)代信息技術(shù)，擴大信息公開渠道，讓更多的公民能夠參與到公共問責之中。各級政府應積極完善信息通訊技術(shù)相關(guān)的軟硬件設(shè)備，結(jié)合本地信息公開情況建立電子政務系統(tǒng)，并劃分不同的模塊和欄目，清晰、明確地將公共權(quán)力運行的信息發(fā)布到電子平臺中，降低公民了解信息的時間成本和工具成本。此外，政府還應充分利用新媒體技術(shù)，在微信、微博、論壇等新媒體平臺建立公眾賬號，擴大官方信息發(fā)布渠道，提高與公民信息交流、反饋的效率，推動信息利用的最大化⑩。

 

　　擴大公民問責參與渠道，強化民主問責基礎(chǔ)。公民參與使公共問責實現(xiàn)約束，有賴于不斷擴大以權(quán)利制約權(quán)力，進而形成公共權(quán)力運行公開化的全民監(jiān)督網(wǎng)。政府應為公民提供更多的機會，讓他們能夠通過合法渠道參與制定公共政策和為政府提供信息，提高公共問責機制的民主性。其中，可通過以下方式擴大公民問責參與渠道：

 

　　一是強化公民的問責意識和能力。我國應在基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育等方面滲透政治教育和法律教育，提高公民對公共問責的認識和重視，并在課程教育和社會實踐中了解公共問責的實踐途徑，切實提高參與公共問責的能力，實現(xiàn)有效問責。

 

　　二是建立健全公民問責的制度體系。政府應提高公共問責的民主性和暢通性，完善聽證制度、說明理由制度以及相關(guān)程序，形成具有可行性的公民監(jiān)督問責機制，切實保障公民參與公共問責的權(quán)利。

 

　　三是拓寬公民公共問責的渠道。政府在完善原有問責渠道的基礎(chǔ)上，還應積極擴展網(wǎng)絡(luò)問責，充分發(fā)揮其成本低、門檻低、時空局限小、問責效果明顯等優(yōu)勢。其中，政府可將網(wǎng)絡(luò)化信息渠道與網(wǎng)絡(luò)化問責渠道結(jié)合起來，例如借助微信、微博等新媒體平臺公開信息，同時參與信息的評價反饋環(huán)節(jié)，深入了解網(wǎng)絡(luò)輿論，形成新媒體問責渠道，及時回應公民通過網(wǎng)絡(luò)途徑反饋的問責信息，激活公民公共問責。

 

 

　　為了建設(shè)“透明政府”、“責任政府”，推進國家治理能力的現(xiàn)代化，政府應重視公共權(quán)力運行透明化這一主線，并主動接受來自內(nèi)部及外部的監(jiān)督、約束，切實改變公共權(quán)力運行不公開、不公正、不規(guī)范以及政府機關(guān)不作為、不負責的問題。為此應充分重視和分析當前我國存在的公共問責問題，如法治化水平較低、問責信息不對稱和民主體制不完善等，并結(jié)合我國國情，從法治建設(shè)、制度建設(shè)、信息公開、民主參與等方面探索完善公共問責機制的有效途徑，形成信息透明、權(quán)責統(tǒng)一、制度民主、程序規(guī)范的公共問責機制，全面提高我國公共權(quán)力運行的透明性和規(guī)范性。