隨著我國政府職能轉變的進一步深入,建設服務型政府已經(jīng)提上日程。與此同時,電子政務的建設也逐漸成熟。作為我國政府管理創(chuàng)新的兩個重要方面,服務型政府與電子政務建設之間有什么樣的關系?如何實現(xiàn)兩者之間互相促進?這顯然不僅是一個重要的理論問題,而且有著迫切的實踐意義。本文試圖從服務型政府的基本理念出發(fā),結合電子政務論證基于電子政務的服務型政府的可能與趨勢。

 
  一、以公民為中心的關系模式
 
  就“政府—公民”關系來看,服務型政府與傳統(tǒng)政府的根本區(qū)別就在于,傳統(tǒng)政府是以政府為中心,而服務型政府是以公民為中心。服務型政府建立于對政府與公民關系重新定位的基礎上,需要一種全新的“政府—公民”關系模式作為支持。在服務型政府的模式中,以公民為中心的定位反映了經(jīng)濟領域向政治領域的輻射,突出了市場化的特征,強調了政府與公民之間“服務者—消費者”的新型關系。
 
  在新型的“政府—公民”關系模式下,每一個公民都是政府公共服務的用戶、消費者,他們在“市場”中同政府發(fā)生“消費關系”。在這種關系中,政府活動的目標定位在為消費者提供公共產(chǎn)品。政府將更加依賴于“消費關系”來采集和解讀公民的“消費偏好”,增強與作為“消費者”的公民的聯(lián)系。實際上,只有將政府事務的中心定位在以公民,將公民視為政府服務的客戶,樹立客戶至上的觀念,服務型政府才會打下自己的根基。因此,服務型政府涉及的一個根本轉變是,重新定位政府與公民的關系,建立以公民為中心的關系模式。
 
  服務型政府據(jù)以為基礎的這種新型的“政府—公民”關系模式也是電子政務關系模式的核心。在一些重要的電子政府建設綱領、理論文章中大量出現(xiàn)“客戶”(client)、“用戶”(user)、“消費者”(consumer)等詞。這種稱呼上的變化更多地反映了政府與公民關系模式的變化。傳統(tǒng)政府管理模式下的公民在不同領域以不同的身份出現(xiàn)。在計算機領域,他們更多被稱為“用戶”;在事務領域,他們更多被稱為“客戶”;從政府公共服務生產(chǎn)的角度,他們更多被稱為“消費者”。但這里有一個共同的特征,那就是政府服務內涵被突出出來。時任美國副總統(tǒng)的戈爾早在1993年就明確指出:“我們要在聯(lián)邦政府里做到客戶至上。很多人沒有意識到聯(lián)邦政府也是有客戶的。我們的客戶,就是美國人民?!?/div>
 
  在成功的電子政務實踐中,這種以公民為中心的關系模式定位基本上得到落實。在消費主義的推動下,英國的電子政務建設形成了一種“客戶定位”(client orientation),這種客戶定位體現(xiàn)了電子政務以“公民”為中心的目標取向。其它國家,如挪威等國也提出了“用戶導向”(user orientation)等,在電子政務的建設過程中強調了以公民為中心的定位。實際上,電子政務的技術環(huán)境就是基于服務器—客戶機(client-server)架構的網(wǎng)絡管理環(huán)境,這種環(huán)境同政府管理的消費主義是契合的,直接影響到以公民為中心的“政府—公民”關系模式。
 
  在對電子政務實踐的觀察中,人們發(fā)現(xiàn),政府與公民的關系應該被視為服務提供者與客戶之間的關系。世界著名的電子政務公司埃森哲(Accenture)公司在《電子政務領導——將規(guī)劃變?yōu)楝F(xiàn)實》的報告中指出:“因為政府是世界上最大的服務提供者,其所提供的服務種類繁多,如能更好地了解客戶,就可以取得更大的效益?!边@甚至被視為“信息時代政府特別關鍵的一個部分”,即:信息時代的治理依賴于“消費關系”。在《信息時代的治理》一書中,英國電子政務專家克里斯汀·貝拉米(Christine Bellamy)和約翰·泰勒(John Taylor)認為,信息通訊技術“不但降低了公共服務的成本,同時,它還有助于重建政府與公民之間的關系”。
 
  服務型政府需要重新定位“政府—公民”關系,建立起以公民為中心的政府事務模式,而電子政務為此提供了重要的手段。以電子政務為基礎,確立以公民為中心的服務型政府不僅減輕了外部主體和個人的負擔,同時優(yōu)化了公共服務、顧客和服務的提供者之間的關系。電子政務能夠使政府更加方便、快捷地掌握每個公民的個人信息,這使政府的個性化服務成為可能。比如,英國電子政務的建設使政府官員通過電子虛擬記錄從龐大的數(shù)據(jù)庫中提取信息,不但使服務的內容更加準確、豐富,而且更加個性化。
 
  以公民為中心的服務定位不但會更進一步提高政府行政能力,而且有利于公民有組織的政治參與,反過來加強公民的中心地位。從這個意義上講,服務型政府實際上是政治民主化進程在政府管理領域的一個體現(xiàn),是民主行政的一種模式。在電子政務的框架下,公民更加方便、快捷地參與政府事務,能夠有效地增強公民越來越匱乏的社會責任感。[9]公民的參與反過來又使以公民為中心的關系模式得到鞏固。
 
  二、以服務為導向的內涵模式
 
  以公民為中心的理念一旦樹立,主動為公民提供各種各樣的服務就會成為政府事務的導向,以服務為導向的服務型政府就會成為政府管理創(chuàng)新的必然要求。服務型政府顛覆了傳統(tǒng)政府偏重統(tǒng)治與管理職能的職能導向,把政府事務的中心轉向了服務,提出了“公共服務導向”(Public Service Orientation PSO)等戰(zhàn)略,更多強調了能否為公民提供更準確、更完善的服務。
 
  在這一點上,服務型政府與電子政務的基本理念是契合的。電子政務以其方便、快捷的信息通訊技術拉近了公民與政府之間的距離,使政府職能更傾向于為公民提供服務。從西方國家的情況來看,隨著信息化程度的不斷提高,電子政務的管理功能趨向于減弱,而服務職能卻得到持續(xù)而快速的發(fā)展。在信息化程度較高國家,如美、英等國,電子政務的管理職能基本上已經(jīng)讓位于服務,網(wǎng)上服務,尤其是電子公共信息服務(Electronic Public Information Service EPIS)等形式成為電子政務的主題。
 
  實際上,服務型政府的建立并不等于政府開始弱化管理,取消階級統(tǒng)治的職能。從本質上看,管理職能與服務職能并不是此消彼長的零和博弈過程,兩者之間有著一種互相促進、相輔相成的雙贏關系模式。因此,如何協(xié)調兩者之間的關系,以使兩者能夠殊途同歸,相得益彰才是根本的解決之道,它們之間的協(xié)調與互動發(fā)展在服務型政府的建立過程中有著重要的意義。
 
  就這一點來看,電子政務與服務型政府的建設也是耦合的,這反映了兩者在實施的時機和程度方面的一致性。信息化程度高低程度不同,電子政務的職能定位就不一樣。這種情況反映了信息化建設中政府職能的一般規(guī)律:當一個國家信息化還處于早期時,政府應該規(guī)范管理、加強立法,規(guī)制電子商務的發(fā)展,管理職能較為顯著;在市場基本穩(wěn)定,制度規(guī)范得以建立后,電子政務職能的重心即由早期的管理轉向服務。
 
  以公民為中心的關系模式還會使政府從企業(yè)管理中獲得靈感?!翱蛻絷P系管理”(Consumer Relation Management CRM)就是一例。這一管理本來運用于企業(yè),其主旨就是以客戶為中心,發(fā)掘客戶,留住客戶,為客戶服務,提高在客戶身上的盈利。在傳統(tǒng)政府管理中,政府管理基本上是以政府為核心展開的,客戶關系管理基本上被忽略。新公共管理理論號召以企業(yè)精神改造政府,客戶關系管理逐漸被引入政府管理,尤其是服務型政府的建設過程中有著重要的意義??蛻絷P系管理體現(xiàn)了以公民為中心的關系模式,體現(xiàn)了服務理念,成為服務型政府的一個重要特征和表現(xiàn)。
 
  與此有異曲同工之美的是,客戶關系管理在電子政務中亦有著廣泛的應用??疾烊蚍秶鷥日W(wǎng)站的建設,我們會發(fā)現(xiàn),這些政府的門戶網(wǎng)站基本上都是圍繞著“政府—政府”(G2G)、“政府—公務員”(G2E)、“政府—企業(yè)”(G2B)、“政府—公民”(G2C)四種關系模式組織職能的。埃森哲公司連續(xù)三年考察了包括中國在內的24個國家,在其評估體系中,客戶關系管理水平的權重達到了30%,被視為衡量電子政務發(fā)展的重要指標。
 
  現(xiàn)代服務型政府不僅追求高質量的服務,同時還注重低成本的投入。與傳統(tǒng)政府不同,現(xiàn)代政府把績效評估引入政府管理,強調對公共部門提供公共服務的全過程進行跟蹤監(jiān)測,不僅注重服務質量、顧客滿意度,同時還把效率和成本收益等納入對政府的績效考核??肆诸D政府時期,美國即以“創(chuàng)建一個高效、低成本的政府”作為政府改革的總體目標,把“做得更好、花得更少”作為政府改革的口號。這已經(jīng)成為新公共管理的重要組成部分。
 
  在這一點上,電子政務更是服務型政府強有力的推動器,有助于推動服務型政府實現(xiàn)更高質量的服務、更低成本的投入。實際上,克林頓政府就是為了實現(xiàn)這一點而下決心推動電子政務建設的。據(jù)統(tǒng)計,1992年至1996年,美國政府通過推進電子政務,5年間減少了24萬員工,關閉接近2000個辦公室,減少開支1180萬美元。不僅如此,電子政務還會提供更高質量的服務。通過信息通訊技術,政府甚至能夠在某些業(yè)務上實現(xiàn)7*24小時工作,并使服務更加高效、快捷。與此同時,政府服務的質量和個性化程度會得到全面提高,甚至可能塑造一種“應召服務型政府”。
 
  應該說,電子政務與服務型政府的建設實際上體現(xiàn)了一個雙向互動的過程,甚至是一榮俱榮、一損俱損。從良性循環(huán)來看,服務型政府為電子政務的建設提供基本理念,電子政務為服務型政府的建立提供技術支持,這會從根本上推動電子政務與服務型政府的同時發(fā)展。然而,兩者之間的惡性循環(huán)卻也會使兩者互相阻礙。沒有服務型政府作為政府職能轉變的基礎,電子政務提供的技術也只能留于形式;沒有電子政務的建立,服務型政府的建設就缺少了強大的技術動力,使服務型政府的建立受到阻礙。
 
  三、以流程為突破的技術模式
 
  服務型政府是以公民為中心的政府,這一基本理念不僅會確定服務導向的職能定位,同時也會給政府事務帶來一系列技術上的變化。當以公民為中心,以服務為內涵的政務模式是政府流程重組與優(yōu)化的動力,必然會帶來業(yè)務流程重組的結果,這對服務型政府與電子政務來說都是一樣的。這種變化不僅要求政府結構要素的變化,同時也會改變政府結構要素之間的關系,以業(yè)務流程改造(Business Process Reformation BPR)的方式表現(xiàn)出來。
 
  在通過業(yè)務流程改造的方式實現(xiàn)政府創(chuàng)新方面,電子政務更是被改革者們看好。在電子政府的工作流程中,“政府—公民”關系會因流程重組而更合理地聯(lián)結在一起,即在服務的提供者和需要者之間形成了一種緊密的聯(lián)系[12],而這正是高質量的服務型政府必然要求的。從某種意義上講,托夫勒在《第三次浪潮》中預言的所謂“產(chǎn)消者”(prosumption)在電子政務過程中已經(jīng)不再只是一種設想。
 
  電子政務的建設將進一步簡化政府事務運作的環(huán)節(jié)與程序,給政府過程的重組與優(yōu)化帶來希望,從而更有益于建立服務型政府。電子政務對政府過程的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在政府機構內部的業(yè)務過程改造上,它包括了現(xiàn)存機構水平范圍內的重組和生產(chǎn)、分配、交換、消費垂直范圍內的聯(lián)系。依托電子政務對現(xiàn)代信息通訊技術和管理科學的融合,政府有望打破傳統(tǒng)的組織劃分和工作流程,進一步整合古典政府管理中的地域原則和群體原則,對業(yè)務過程進行重組。
 
  在結構方面,電子政務為精簡政府機構提供了可能。電子政務的應會把部分政府事務從手工操作階段推進到信息自動化處理階段,從而精簡政府機構的設置?;谫Y源整合的考慮,人們在企業(yè)資源規(guī)劃(Enterprise Resource Planning ERP)的基礎上進一步提出了政府資源規(guī)劃(GovernmentResource Planning GRP)的問題。在電子政務的推動下,政府資源規(guī)劃將會更合理地配置政府資源,更合理地設置政府機構。政府事務會根據(jù)公民本身所具有的人口統(tǒng)計特征、社會經(jīng)濟特征、問題特征進行政府機構的合理配置,從而實現(xiàn)資源整合的效果。
 
  在流程方面,基于電子政務的服務型政府將會在政府結構與過程上避免傳統(tǒng)政府的種種弊端,更好地實現(xiàn)流程優(yōu)化。政府機構的橫向聯(lián)合與縱向溝通是保證政府結構創(chuàng)新的紐帶,是政府各機關有機結合的關鍵因素。電子政務的應用不但會削減復雜的組織化所造成的費用,而且會使這種聯(lián)系更加快捷、方便。電子政務的實行有利于政府機構實現(xiàn)更大范圍的綜合,從而減少政府的結構層次,這不但有利于加強政府間的聯(lián)系,而且有利于發(fā)揮地方政府的自主性。電子政務不但能夠通過更方便、快捷的信息采集實現(xiàn)政府服務的個性化和優(yōu)化,而且能夠拋開組織和功能的界線,更好地將這一服務傳送到公民手中。
 
  在這方面,“一站式服務”(One-stopService)成為電子政務對政府管理創(chuàng)新的又一大貢獻。為了實現(xiàn)一站式服務,以公民為中心重新設置政府機關,并在此基礎上實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)的合作,不再是理論假設,而是實踐安排。由于有了電子政務方式,傳統(tǒng)政府實行的所謂“政務超市”、“一窗口服務”(Single Window Service)變得更為可行,借助于電子政務,“無縫隙政府”(Seamless Government)必將從政府過程改革的理想變成政府過程的現(xiàn)實。
 
  就西方發(fā)達國家的已有經(jīng)驗來看,電子政務的應用勢必使政府服務進一步貼近服務的對象,從而優(yōu)化政府過程。其中,比較成功的方式有鄰里式辦公(neighborhood office)、一站式服務、區(qū)域化管理(area-based management)等。另外,社區(qū)論壇(community forum)和地方委員會(local committee)等電子政務方式的應用無疑會進一步打破傳統(tǒng)政務的區(qū)域化限制,形成一種以問題為核心的政府過程。這一系列已經(jīng)成熟的電子政務形式不但加強了政府與公民間的聯(lián)系,而且優(yōu)化了政府過程,使政府過程更加合理化。
 
  電子政務的實行改變了傳統(tǒng)的政府業(yè)務流程。電子政務系統(tǒng)的建立將使傳統(tǒng)的政府機構內部產(chǎn)生了前臺服務和后臺辦公兩個明確劃分的機構,這樣,前臺服務和后臺辦公中的某些工作就可以直接交給網(wǎng)絡計算機處理,能夠把公務員從一些規(guī)律性的、重復性的工作中解放出來,實現(xiàn)了及時、準確、快捷、高效的工作,這使得機構得到合理的配置。同時,接受服務的公民足不出戶就可以及時、快速地得到政府公共服務。其服務過程如下圖所示:
 
  我們看到,在整個業(yè)務過程中,政府過程的優(yōu)化是綜合而復雜的。有些是政府機構內部的改革,如電子傳輸服務(Electronic Delivery Service EDS)、政府業(yè)務流程再造(BPR),有的是作為外延向客戶端提供改革的內容,例如信息站點(Information Station)、電子公共信息服務(EPIS)等整體的傳輸服務。而將這些要素合理地配置,保證流程的順暢是流程優(yōu)化的重要目標。在這種模式下,公民的服務要求以數(shù)字化的方式提交,政府對這一要求提供的服務亦以數(shù)字化的方式回饋,政府服務過程成為一個信息過程,它打破了政府流程在時間和空間上的限制,既克服了對人力、物力的浪費,又擺脫了時間和空間的限制,從而實現(xiàn)了政府管理的創(chuàng)新。
 
  四、模式的整合與調適
 
  以公民為中心的關系模式、以服務為導向的內涵模式和以流程為突破的技術模式構成了電子政務與服務型政府相契合的“三位一體”。三種模式之間存在著聯(lián)動效應,也就是說,這三個模式之間互相影響,互相促進。以公民為中心的關系模式會直接影響到服務導向的內涵模式,并對政府機構、業(yè)務流程產(chǎn)生影響。反過來,政府職能的改變與流程的優(yōu)化也會影響到公民中心地位的確立。在公民中心地位還沒有確立的情況下,某些因地制宜的政府改革可能會帶來政府職能的轉變和業(yè)務流程的優(yōu)化,這些改革會逐漸為公民中心地位的確立打下基礎。
 
  以公民為中心的關系模式是三種模式整合的核心和根本,它決定著政府服務職能的確立,并會直接影響到業(yè)務流程的重組。只有公民的中心地位確立起來,服務型政府的理念才會得到認可和推行。一旦公民的中心地位確立起來,人們就會發(fā)現(xiàn),政府的職能內涵就會必然地轉向服務,并且會打破傳統(tǒng)的以政府為中心的流程,使流程圍繞著公民中心進行重組。相反,如果公民不具有中心地位,政府的職能轉變就會取決于政府的意志,從而使服務型政府流于形式,電子政務的流程優(yōu)化就會落入空想。電子政務的施行確實為服務型政府提供了廣闊的前景,然而,沒有政府管理理念的變改,純技術角度的電子政務對服務型政府的影響是有限的。例如,在進行業(yè)務流程改革的過程中,電子政務的執(zhí)行遵循什么樣的流程,常常是建立在政府職能轉變的基礎上的。沒有簡化審批流程,有了電子政務也不可能對政府服務的廉潔和高效產(chǎn)生積極作用。
 
  在現(xiàn)階段,我們必須認識到,無論是電子政務,還是服務型政府,都必須根據(jù)中國國情進行調適。比如,在當代中國,公民中心地位的確立本身就有一個轉化的過程,在這一轉化過程中,依靠政府來推動公民中心地位的建立仍然有其必要性。在市場經(jīng)濟還并不完善的情況下,在加強服務的同時加強管理也是不可或缺的。如果這兩項內容沒有得到落實,流程再造這種更多技術內涵的轉變就更難實現(xiàn)。因此,盡管我們認為,電子政務為更好地建設服務型政府提供了很多的可性,但是,以電子政務推動服務型政府的建設還需要根據(jù)中國的國情進行相應的調適。
 
  以公民為中心是服務型政府的關鍵。我們看到,在當前中國,以公民為中心還任重道遠,但政府管理仍然在某些方面逐漸向以公民為中心轉變。比如,政務超市、行政許可中心等管理模式就是以公民為中心設置機構,優(yōu)化流程的。在處于轉型時期的中國,“政府—公民”關系正在不斷的磨合中,一方面是公民的素質有待進一步提高,公民社會有待進一步培養(yǎng),另一方面,政府在確立公民中心地位的過程中仍然處于主導地位,如何更好地發(fā)揮政府作用,推動向公民中心轉型具有重要的意義。
 
  以服務為導向是政府職能轉變的大趨勢。然而,就中國的國情來講,管理與服務兩個職能的發(fā)展并不是均衡的?!吧浦巍钡哪繕酥档米非?,“善政”的目標亦需要加強。由于信息化程度偏低,網(wǎng)絡安全、信用、規(guī)范等方面暴露出很多問題,中國電子政務的管理職能仍然需要加強。“行政管理的廉潔和規(guī)范化、公共服務的高效和最大化”仍然是電子政務的目標定位。
 
  就政府過程來看,我國政府結構的縱向機構層級過多,容易造成管理脫節(jié)、信息不通等現(xiàn)象;橫向機構管理職能交疊,容易造成機構臃腫、政出多門等現(xiàn)象。這種現(xiàn)象直接制約了服務型政府的建構。精簡機構,優(yōu)化流程,推動政府結構向扁平型發(fā)展是總的目標和方向。運用電子政務建設服務型政府必將會進一步減少我國政府服務的中間環(huán)節(jié),加強政府與公民之間的有機聯(lián)系,從而跳出以往政府機構改革“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。但是,我們也應該看到,這一過程并不僅僅是一個技術過程,而同中國政府創(chuàng)新,甚至同政治體制改革聯(lián)系在一起。
 
  信息化發(fā)展的力量使人們意識到,“將電子政務的推行與政府職能轉變切實結合起來”成為“實現(xiàn)政府信息化與政府改革的整合,實現(xiàn)從管制型政府向服務型政府的轉變”的新希望。盡管如此,這一趨勢并不是一蹴而就的,還需要一個長時間的過程,它不僅涉及到諸種內在要素的互相調適,還取決于種種外在條件的實現(xiàn)。推而廣之,這種趨勢又同中國的具體國情結合起來,就更加復雜,需要謹慎地把握時機和條件。
 
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