我國市縣級行政執(zhí)法主體太多，執(zhí)法部門化愈演愈烈，行政執(zhí)法協(xié)助難，行政管理的碎片化效應明顯，很難達到行政管理一體化目標。比如，城管綜合執(zhí)法部門執(zhí)行的主要是規(guī)劃等領域的行政處罰權，如果不能獲得規(guī)劃的行政許可信息，則難以開展違法建設執(zhí)法活動，實踐中如何獲得其他部門的許可信息成為難題。

 

　　“免費+增值”是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)最常見的盈利模式，而這一模式往往要有兩個戰(zhàn)略資產(chǎn)：讓人欲罷不能的產(chǎn)品和有效的平臺。打破執(zhí)法部門信息孤島現(xiàn)象的重要措施之一，就是借助信息化，實現(xiàn)行政執(zhí)法的平臺化、體系化。任何一個行政執(zhí)法部門，都能直接收集到違法行為人的相關違法行為信息，并將其作為裁量的考慮因素，從而加大違法行為人的成本，推進執(zhí)法環(huán)境從“一處違法，一處受制”到“一處違法，寸步難行”，執(zhí)法效果從“一根線”擴張到“一張網(wǎng)”，充分貫徹行政一體原則，發(fā)揮行政機關的合力。

 

　　同時，行政執(zhí)法的一體化可以節(jié)約成本，提高效率。這里需要借助的是云計算技術。當前，我國不少部委都有自己的“條條”執(zhí)法信息系統(tǒng)，雞犬之聲相聞，但老死不相往來。為了解決類似問題，2011年，美國聯(lián)邦政府發(fā)布了《聯(lián)邦政府云戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略要求各個機構必須確定3個可以推向云平臺的系統(tǒng)，并在年內完成至少一個。同時，聯(lián)邦政府2094所數(shù)據(jù)中心，通過云計算，在2011年合并了137所。

 

 

　　當前，行政機關人手少，任務重，發(fā)現(xiàn)線索難，執(zhí)法成本高。通常來講，行政執(zhí)法機關的案件來源有投訴舉報、行政檢查、其他機關轉交、上級交辦等形式。目前，行政檢查是行政機關主動獲得監(jiān)管信息的最主要方式，因此，行政機關更傾向于使用行政檢查，但行政檢查易滋生尋租，重復檢查多，檢查的透明度和可預測性低，也影響企業(yè)的正常經(jīng)營活動，不利于營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境，推動大眾創(chuàng)業(yè)和萬眾創(chuàng)新。實踐中，為了更好地發(fā)現(xiàn)和制止違法行為，不少地方和部門推行網(wǎng)格化執(zhí)法，即將管轄區(qū)域劃分成面積均等的網(wǎng)格（通常是一萬平方米），在每個網(wǎng)格中配備相應的執(zhí)法人員，這種人海式戰(zhàn)術效果好，但成本比較高，如果每個行政執(zhí)法部門都這么搞，財政將不堪重負。要解決“人少、事多、成本高”的執(zhí)法難題，必須向科技要生產(chǎn)力。

 

　　一是借助物聯(lián)網(wǎng)、智能手機等技術、設備，解決發(fā)現(xiàn)執(zhí)法線索難、人力資源不足、執(zhí)法成本高的問題。據(jù)北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局介紹，城管系統(tǒng)在建筑工地安裝噪聲監(jiān)測儀，噪聲超標則自動報警，實現(xiàn)了監(jiān)管的自動化和常態(tài)化。其實，視頻監(jiān)控、遙感、無人機、無人駕駛汽車、機器人等都可以在適當?shù)膱鏊皖I域使用?？梢韵胂螅瑢⑹崂砗玫男姓?zhí)法依據(jù)、行政裁量標準、行政執(zhí)法流程、行政執(zhí)法文書等載入固定的程序，人工智能機器人上街執(zhí)法巡查，收集證據(jù)，作出初步處理決定，也不是不可能。

 

　　二是補足執(zhí)法科技化、信息化的“木桶”短板。比如，疲勞駕駛、超載等問題，立法已經(jīng)比較完善，需要的是加大實施力度。《道路安全管理法實施條例》第14條規(guī)定：“用于公路營運的載客汽車、重型載貨汽車、半掛牽引車應當安裝、使用符合國家標準的行駛記錄儀。交通警察可以對機動車行駛速度、連續(xù)駕駛時間以及其他行駛狀態(tài)信息進行檢查。安裝行駛記錄儀可以分步實施，實施步驟由國務院機動車產(chǎn)品主管部門會同有關部門規(guī)定?！毙旭傆涗泝x的成本并不昂貴，我國長途客運汽車、渣土車事故頻發(fā)，機動車強制預安裝芯片是個解決路徑。芯片記錄疲勞駕駛、超速等信息，行為人一旦違法，則信息自動傳輸給執(zhí)法部門，執(zhí)法部門據(jù)此作出行政執(zhí)法決定，這樣就實現(xiàn)了全天候、自動化執(zhí)法。此外，如果公安和城管等執(zhí)法部門安裝的攝像頭共享給其他執(zhí)法部門，相當多的室外巡查可轉換為室內網(wǎng)上巡查。

 

　　三是完善投訴舉報的激勵機制。投訴舉報能夠降低行政機關的執(zhí)法成本。當然，行政執(zhí)法的非現(xiàn)場化、半自動化離不開智能手機，離不開“移動互聯(lián)網(wǎng)+”。2015年，貴州省貴安新區(qū)管委會開發(fā)了行政審批局移動互聯(lián)網(wǎng)辦公系統(tǒng)，將執(zhí)法人員從工作場所解放出來，有網(wǎng)絡的地方都是工作場所，工作效率大大提升。

 

 

　　目前，送達難、送達多影響了行政執(zhí)法的效率。關于送達難，通常是行政相對人惡意逃避送達程序，直接送達、留置送達、郵寄送達等都不能達到送達目的，行政機關只能選擇公告送達，但公告送達的問題是送達周期長、成本高。關于送達多，不少違法相對人不需要正式的行政執(zhí)法決定書（比如違法占道停車），而這類案件數(shù)量非常大，逐件送達無疑影響了行政效率。

 

　　解決送達難，“互聯(lián)網(wǎng)+送達地址確認書制度”是一條路徑。能電子送達的，制度上要允許電子送達。受送達人有義務提供真實有效送達地址，因受送達人自己提供或者確認的送達地址不準確、拒不提供送達地址、送達地址變更未及時告知行政執(zhí)法機關、受送達人本人或者受送達人指定的代收人拒絕簽收，導致文書未能被受送達人實際接收的，文書退回之日視為送達之日，但受送達人能夠證明自己在文書送達的過程中沒有過錯的，不在此限。這就在一定程度上解決了行政相對人規(guī)避送達程序的問題。

 

　　解決送達多，建議創(chuàng)設簡易送達制度：一是行政執(zhí)法機關可以給行政相對人發(fā)送“手機短消息/網(wǎng)絡社交賬號留言/電子郵件”等，告知其登錄行政機關網(wǎng)站的密碼和賬戶，獲取正式的行政執(zhí)法決定書。二是允許行政機關向行政相對人送達不加蓋印章的執(zhí)法決定書，在法定的異議期后起算行政復議、行政訴訟救濟期間，相對人沒有在異議期提起異議的，決定書視為送達，案件的范圍可以大于簡易程序的范圍，鎖定在高頻且對相對人影響較小的案件。三是送達地址確認書要明確附上受送達人的手機號碼、電子郵箱地址、QQ賬號、微信賬號、支付寶賬號等信息，并告知其簡易送達的異議期及相應的程序、實體權利。

 

 

　　當前，行政機關及其執(zhí)法人員不作為問題突出，對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督效果不甚理想。政府信息公開尚不能滿足市場與社會自主運行的需要。要解決這些問題，不能單靠政府自身，必須依靠人民群眾的力量，依靠公開的力量，通過“免費”開放政府數(shù)據(jù)，主動公開行政執(zhí)法決定書，獲得市場與社會自我治理的“增值”服務。

 

　　一是建構“統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督平臺+海量的群眾”的“眾督”模式。智能手機的普及使得群眾獲得證據(jù)更加容易，“統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督平臺+海量的群眾”的“眾督”模式，不受時間、地點限制，更接近于事中監(jiān)督。這是“平臺+點”互聯(lián)網(wǎng)架構在政府管理中的直接運用。

 

　　二是用公開推進行政決定的執(zhí)行。法院的實踐可以作為參考。截至2015年12月3日，中國裁判文書網(wǎng)已公布裁判文書1165萬份，總訪問量達到3.4億人次。全國已有245萬名被執(zhí)行人被列入失信被執(zhí)行人名單，其中34%的失信被執(zhí)行人懾于聯(lián)合信用懲戒的威力而自動履行義務?，F(xiàn)行法律關于罰款數(shù)額規(guī)定的違法成本非常低，比如，違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰，可以適用簡易程序。在難以大規(guī)模修改現(xiàn)行法律的情況下，公開行政執(zhí)法決定書是一個非常好的選擇，有助于提高違法成本，降低守法成本。

 

　　三是公開釋放市場與社會的活力。比如，公開行政執(zhí)法決定書，征信企業(yè)可通過收集、整理、分析有關個人和企業(yè)的處罰、許可、補貼等信息制作信用調查報告獲利；征信企業(yè)持續(xù)關注行政執(zhí)法決定書信息，進而行政相對人也會持續(xù)地努力依法辦事。除了征信企業(yè)，口碑類網(wǎng)站可以將服務業(yè)企業(yè)的行政決定書信息作為置頂評論，財經(jīng)類網(wǎng)站可以加大對企業(yè)許可、處罰、補貼類信息的整理、分析，向投資者提供更為全面的投資分析報告。在信息時代，信息是比物質和能源更為重要的資源，信息的產(chǎn)生、發(fā)布、使用和整合將成為經(jīng)濟活動的樞紐。 公開行政執(zhí)法決定書，政府除了減輕治理壓力，還可能找到新的經(jīng)濟增長點。

 

 

　　科學的行政決策離不開對行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)的分析。目前，不少政府機構還是固守定性分析的決策模式，定量分析還有較大推廣空間。抽樣調查仍然是政府決策的最主要方式，基于對全部數(shù)據(jù)進行分析的大數(shù)據(jù)決策模式尚不多見。而大數(shù)據(jù)時代意味著更廣泛、更深層的開放和共享，更精準、更高效、更智能的管理革命。

 

　　一是優(yōu)化行政決策。決策的科學離不開對總體數(shù)據(jù)的分析。比如，可以借助春節(jié)期間出行的大數(shù)據(jù)，為解決春運難題提供思路。再如，可以收集法律實施中的問題，及時反饋立法，進而實現(xiàn)法律的動態(tài)完善。

 

　　二是預測違法信息。北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局通過對全部投訴舉報電話進行定量分析，得出每年夏季晚上某固定時段占道經(jīng)營違法行為上升的結論，結合指揮系統(tǒng)的位置信息，調配執(zhí)法力量，開展執(zhí)法活動，實現(xiàn)了科學執(zhí)法。美國紐約市警察局曾將案件以圓點的形式標注在地圖上，不同顏色代表不同類型犯罪，特定位置的成串圓點則表示發(fā)生系列案件。針對數(shù)據(jù)分析進行重點治理，紐約市的治安指標不斷下降。這套后來被美國司法部推廣的“地圖映射和數(shù)據(jù)驅動的治安管理系統(tǒng)”，被證明在治安以外的交通等領域也行之有效。

 

　　硬幣總有兩面。“互聯(lián)網(wǎng)戰(zhàn)略”既是“互聯(lián)網(wǎng)+”，也是“互聯(lián)網(wǎng)-”，我們還要警惕“互聯(lián)網(wǎng)+”行政執(zhí)法的副作用。一是廣泛的信息化可能危及信息安全。西方國家仍處于信息技術的高端，斯諾登“棱鏡門”事件只是信息安全問題的一個縮影，在推進政府治理“互聯(lián)網(wǎng)+”的同時，必須充分考慮信息安全因素。二是信息化系統(tǒng)將執(zhí)法流程固化，新的改革措施出臺后，很難快速落地。三是大規(guī)模的數(shù)據(jù)采集、網(wǎng)絡侵權難以恢復原狀，決定了商業(yè)秘密、個人隱私將會遇到前所未有的挑戰(zhàn)，其保護、利用規(guī)則也會因應更新。

 

　　（袁雪石，國務院法制辦公室政府法制協(xié)調司處長、法學博士。）