“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進數(shù)據(jù)資源開放共享”已經(jīng)被納入“十三五”規(guī)劃建議。國務院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》也要求，大力推動政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)開放共享，加快政府信息平臺整合，消除信息孤島，推進數(shù)據(jù)資源向社會開放。

 
　　在信息和知識經(jīng)濟時代，公共數(shù)據(jù)的開放和共享是一項基礎設施，數(shù)據(jù)開放對社會經(jīng)濟的推動作用無法估量。在我國，公共數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀如何？實現(xiàn)《綱要》提出的開放共享目標還要破除哪些障礙？
 
　　獲取公共數(shù)據(jù)難，導致一些科研難為“無米之炊”
 
　　上海海事大學交通運輸學院副教授陳繼紅指導的團隊，曾憑借作品《洋山深水港集裝箱國際中轉(zhuǎn)服務模式與對策——基于韓國釜山港的比較研究》，沖進了一項重要的大學生課外學術科技作品競賽決賽圈。但高興之余，陳繼紅忍不住感嘆：“取得這些港口數(shù)據(jù)的過程實在是太艱難了?！?/div>
 
　　陳繼紅說起在上述課題研究中給予幫助的韓國教授，很羨慕他們能拿到釜山港的全部數(shù)據(jù)。原來，韓國教授登錄韓國交通管理部門的網(wǎng)站，注冊后獲得身份認證，就能免費獲得政府的公共數(shù)據(jù)。
 
　　陳繼紅說：“我們經(jīng)常需要研究沿江沿海的港口和航運情況等，為政府和市場提供決策參考，但因為拿不到基礎數(shù)據(jù)，很多時候我們是在做‘無米之炊’。比如研究需要的我國港口的股權結構、股東投資比例、港口泊位數(shù)量、貨物吞吐量等數(shù)據(jù)，這些應該都算不上機密，但我們就是拿不到。因此對有些數(shù)據(jù)，研究團隊只能從企業(yè)宣傳冊上摳，數(shù)據(jù)的及時性和準確性都無法保證?！?/div>
 
　　陳繼紅認為，有些數(shù)據(jù)如果暫時不便向公眾開放，可以對有關專家學者實行注冊制，“尤其是行業(yè)數(shù)據(jù)，光靠一省一市開放也很有限，政府應該下決心讓更高級別的部門統(tǒng)籌?！?/div>
 
　　財政投入獲得的公共數(shù)據(jù)不開放，是巨大浪費
 
　　隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，大家越來越意識到數(shù)據(jù)開放的重要性，一些政府部門開始嘗試并取得初步成效，但總體來說，開放步伐仍有待提速。
 
　　復旦大學國際關系與公共事務學院副教授、數(shù)字與移動治理實驗室主任鄭磊認為，政府掌握的數(shù)據(jù)是國家機關履行職責時獲取，采集這些數(shù)據(jù)的經(jīng)費來自公共財政，因此這些數(shù)據(jù)本質(zhì)是公共產(chǎn)品。應盡快探索公共數(shù)據(jù)逐步開放共享的途徑與方式，使這些寶貴資源發(fā)揮其應有價值。
 
　　鄭磊還介紹了數(shù)據(jù)公開與數(shù)據(jù)開放的區(qū)別：數(shù)據(jù)公開只是讓公眾看到，而數(shù)據(jù)開放則是要讓公眾可以直接利用，二者是完全不同的概念?！罢當?shù)據(jù)開放是政府信息公開的進一步深化和拓展?！编嵗谡f，信息公開以公文類信息為主，目的是保障公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權。數(shù)據(jù)開放以非公文類信息為主，目的是落實對政府信息資源的使用權，實現(xiàn)政府公共數(shù)據(jù)資源的增值利用和價值最大化?！罢嬲拈_放是要開放數(shù)據(jù)接口，讓第三方平臺能夠直接接入，并且同步實時更新?！?/div>
 
　　陳繼紅認為：“看似繁瑣死板的數(shù)據(jù)，經(jīng)過加工后才能產(chǎn)生價值。政府財政投入所獲得的數(shù)據(jù)如果不開放，我們做研究還要再動用國家科研經(jīng)費去采集，這是人力、財力的巨大浪費。”
 
　　我國公共數(shù)據(jù)開放步伐為何不快？鄭磊分析，有些部門有數(shù)據(jù)，但不知道能不能開放；有的有數(shù)據(jù)但不愿開放，可能涉及顯性或隱性的利益。還有些部門認為，數(shù)據(jù)不開放沒人知道，開放了反而有可能擔風險。鄭磊認為，大數(shù)據(jù)畢竟是個新鮮事物，很多部門和官員還不懂怎么做，需要有針對性地加強培訓。
 
　　上海等地正調(diào)查社會需求，規(guī)劃和推進數(shù)據(jù)開放
 
　　世界銀行能源分析師劉婕美因工作需要，經(jīng)常從一些網(wǎng)站查詢數(shù)據(jù)。據(jù)了解，2009年5月，美國政府的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站data.gov正式上線，該網(wǎng)發(fā)布了包含90個聯(lián)邦機構近19萬個數(shù)據(jù)集，涉及14個主題。
 
　　劉婕美認為，政府部門除了可以整理披露數(shù)據(jù)，還可以公開聯(lián)絡方式，方便答疑解惑，一些無法從公共網(wǎng)頁查詢到的數(shù)據(jù)，最好能通過電話或郵件的方式詢問。據(jù)了解，美國也并非所有政府部門都有能力保證數(shù)據(jù)的完整、真實、可信。目前美國對政府機構信息披露并無統(tǒng)一的執(zhí)行標準，數(shù)據(jù)披露情況與該部門組織運轉(zhuǎn)能力和財力直接相關。以美國農(nóng)業(yè)部門為例，由于水污染狀況的調(diào)查費用高昂，這方面的數(shù)據(jù)就相對老舊。
 
　　在數(shù)據(jù)收費問題上，美國主張免費，而歐洲一些國家則采用部分收費的方式。“數(shù)據(jù)免費開放對社會經(jīng)濟的推動作用無法估量，你永遠想象不出民眾的創(chuàng)造力有多么巨大。與之相比，一些政府部門自己開發(fā)數(shù)據(jù)所賺取的利潤只能算蠅頭小利。”鄭磊說。
 
　　目前，鄭磊和他的團隊正在為上海市政府做一個數(shù)據(jù)開放的新規(guī)劃?！拔覀兪紫纫{(diào)查社會和企業(yè)的需求，了解他們最希望獲得的數(shù)據(jù)是哪些，然后配合政府盡快開放?！编嵗谡f。
 
　　國務院《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出了未來5到10年我國大數(shù)據(jù)發(fā)展和應用要實現(xiàn)的目標，包括2017年底前形成跨部門數(shù)據(jù)資源共享共用格局，2018年底前建成國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺，率先在信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生等重要領域?qū)崿F(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源合理適度向社會開放。
 
　　當前，上海、廣東等地開始開放部分公共數(shù)據(jù)、增設新的政府部門，探索開展大數(shù)據(jù)增值性、公益性開發(fā)和創(chuàng)新應用。
 
　　試水數(shù)據(jù)開放，帶來更多可能
 
　　去年8月起，由上海市經(jīng)濟信息化委員會、市交通委主辦的“上海開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用大賽”，面向全球征集改善城市交通、便利市民出行、創(chuàng)新商業(yè)模式的應用程序和解決方案，吸引近3000人報名參賽，組隊800余個。
 
　　這次上海開放的總?cè)萘窟_上千GB的交通大數(shù)據(jù)，包括城市道路交通指數(shù)、地鐵運行數(shù)據(jù)、一卡通乘客刷卡數(shù)據(jù)、浦東公交車實時數(shù)據(jù)、強生出租車行車數(shù)據(jù)、空氣質(zhì)量狀況和氣象數(shù)據(jù)、道路事故數(shù)據(jù)等。
 
　　據(jù)介紹，這次開放數(shù)據(jù)的部門除了上海市公安局、環(huán)境保護局、氣象局、城鄉(xiāng)建設和交通發(fā)展研究院等政府部門，還有上海地鐵、上海公共交通卡公司、強生出租、浦東公交等公共事業(yè)單位。開放的數(shù)據(jù)從之前以靜態(tài)為主的數(shù)據(jù)，擴展到涉及城市交通的實時數(shù)據(jù)。如強生出租和浦東公交提供的數(shù)據(jù)，包括全市數(shù)千輛強生出租車，以及浦東公交數(shù)十條線路的巴士每隔一定時間的GPS定位、運行速度、是否上高架、有沒有踩剎車等等。
 
　　上海市經(jīng)信委信息化推進處處長朱宗堯表示，大賽首先選擇城市交通領域作為試點，是因為交通領域的大數(shù)據(jù)不涉及個人隱私，公開的難度較小?！敖鉀Q大城市的交通難題遇到瓶頸，現(xiàn)在光靠政府和行業(yè)的力量遠遠不夠。高手在民間，我們相信大數(shù)據(jù)的開放會帶來意想不到的創(chuàng)新解決方案。同時也希望通過大賽，了解一下到底什么才是社會需要的大數(shù)據(jù)，從而倒逼政府部門開放更多的數(shù)據(jù)?！?/div>
 
　　復旦大學國際關系與公共事務學院副教授、數(shù)字與移動治理實驗室主任鄭磊說：“大賽可以讓原先不知道數(shù)據(jù)開放有多大價值的部門都看到數(shù)據(jù)開放的力量，這是最直觀的?！?/div>
 
　　力推數(shù)據(jù)開放模式從“正面清單”轉(zhuǎn)為“負面清單”
 
　　2012年，上海率先提出“政府數(shù)據(jù)開放”理念，并建立了國內(nèi)首個政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)——上海政府數(shù)據(jù)服務網(wǎng)（datashanghai.gov.cn）。
 
　　上海政府數(shù)據(jù)服務網(wǎng)以人口庫、法人庫和空間地理庫為重要基礎，由市經(jīng)濟信息化委員會牽頭建設，并通過政府購買服務的方式由專業(yè)公司運行維護。網(wǎng)站提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和應用的注冊發(fā)布、瀏覽下載、地圖展示、公眾評價等功能。按照推進計劃，到去年年底，網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)集已達到1000個。
 
　　據(jù)介紹，上海的數(shù)據(jù)開放原則是“開放為先，確保安全”。堅持“積極審慎、循序漸進”，在依法合規(guī)的前提下，凡有條件開放的，盡早開放。應當開放但條件不成熟的，創(chuàng)造條件盡快開放。對不適合開放的政府數(shù)據(jù)資源，則要求各部門對數(shù)據(jù)資源進行整合和加工，開發(fā)內(nèi)容豐富、服務便捷、可視性強的移動應用。
 
　　去年5月印發(fā)的《上海市政務數(shù)據(jù)資源共享和開放2015年度工作計劃》，要求政府各部門做好各類社會主體對政務數(shù)據(jù)開放需求的匯聚和分析，以需求為導向，提升政務數(shù)據(jù)向社會開放的深度和廣度。通過信息化發(fā)展專項資金支持、大數(shù)據(jù)應用大賽等方式，挖掘、培育具有市場潛力的應用創(chuàng)新，激發(fā)社會對政務數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用。
 
　　按照上述工作計劃，上海政務數(shù)據(jù)資源向社會開放的重點領域涵蓋50個部門的427項數(shù)據(jù)集，要求數(shù)據(jù)類型以Excel、XML、應用程序接口等多種格式開放，確保數(shù)據(jù)內(nèi)容完整、更新及時，滿足不同用戶主體的需求。重點推進本部門以應用程序接口方式開放數(shù)據(jù)產(chǎn)品，減少數(shù)據(jù)維護人工干預。
 
　　鄭磊透露，上海希望到2018年，將數(shù)據(jù)開放從目前的“正面清單”模式轉(zhuǎn)變成“負面清單”的模式，即明確不開放的范圍，其他都必須開放。同時，還將推動各級政府部門、法律法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織、與人民群眾利益密切相關的公共企事業(yè)單位向社會開放通過公共資金制作或獲取的各類信息資源。推動整個社會對政府數(shù)據(jù)進行社會化增值開發(fā)服務，助推產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。
 
　　數(shù)據(jù)不單是產(chǎn)業(yè)，還是社會治理工具，喚醒沉睡的公共數(shù)據(jù)，呼喚全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放標準
 
　　廣東佛山市南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局2014年5月30日正式掛牌成立，將分散在各部門的數(shù)據(jù)收集起來，統(tǒng)一進行提質(zhì)、分析和應用。該局局長兼任區(qū)網(wǎng)絡安全和信息化領導小組辦公室主任，這個小組負責全面統(tǒng)籌全區(qū)電子政務和數(shù)據(jù)管理各項工作。據(jù)介紹，這樣的機構設置，力求讓數(shù)據(jù)統(tǒng)籌從單一的職能部門中跳出來，挖掘沉睡的數(shù)據(jù)寶藏。
 
　　南海數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局收集了來自全區(qū)90個數(shù)源單位的數(shù)據(jù)，初步梳理72個單位共1815個數(shù)據(jù)表，識別、整理出了1083個數(shù)據(jù)表，從而建設了覆蓋全區(qū)的地圖庫、人口庫、企業(yè)庫、城市環(huán)境庫、政務庫、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟庫、決策分析庫七大數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局還在各個單位設立首席數(shù)據(jù)官，由單位負責人擔任。用專人專員的辦法，建立起數(shù)據(jù)源和數(shù)據(jù)庫之間的暢通渠道。
 
　　“僅僅把數(shù)據(jù)理解為信息產(chǎn)業(yè)，隸屬某一個職能部門，就遠遠不能發(fā)揮數(shù)據(jù)應有的作用?！蹦虾?shù)據(jù)統(tǒng)籌局副局長林莉認為，數(shù)據(jù)的意義應該上升到“社會治理的工具”，它也應該是統(tǒng)籌甚至跨越職能部門的。
 
　　為了解決信息安全的問題，南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局設計了數(shù)據(jù)分級管理體系，所有數(shù)據(jù)分A、B、C、D4個等級，D級為完全公開，可供全社會自由瀏覽、下載；C級為依申請公開，如個人社保信息等；B級為行政部門或廣義政府部門局部或完全共享；A級保密程度最高，僅供政府統(tǒng)計分析，占總量的5%左右。定級要有相關文件作為依據(jù)，文件要求公開的或不公開的，要一一標識出來。
 
　　據(jù)介紹，一些人到有關部門辦事，填寫個人信息表格時，下方會有一行字“你是否愿意將此信息開放給其他部門共享”，絕大多數(shù)人都會填“否”?！澳阆胍叨鹊谋憷?，就要承擔數(shù)據(jù)共享的安全風險；你想完全捂住自己的信息，就意味著各個部門都無權把你的信息與其他部門共享，這樣辦事的難度和成本必然就大大增加?！绷掷蛘f，需要在兩者之間尋找一個合適的平衡點。此外，她還呼吁，希望制定全國統(tǒng)一的政府公共數(shù)據(jù)開放標準，包括政府數(shù)據(jù)開放目錄、政府數(shù)據(jù)開放格式等，從技術操作層面為全國政府開放數(shù)據(jù)的大共享奠定基礎。
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