加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制是加快我國行政管理體制改革的必然要求。本文就探索推行大部制改革提出了幾點思考，分析了大部制改革的意義和原則，探討了需要重點研究的五個問題，即：決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能的分離與協(xié)調(diào)問題，綜合管理與專業(yè)管理部門的關系問題、法律保障問題、配套措施問題及理論研究問題。
一、推行大部制改革的意義
按照部門的職能大小和機構(gòu)的數(shù)量多少不同，政府機構(gòu)設置一般有“小部制”與“大部制”兩種類型。小部制的特征是“窄職能、多機構(gòu)”，部門管轄范圍小、機構(gòu)數(shù)量大、專業(yè)分工細、職能交叉多。我國目前實行的即是這種小部門體制。大部制是一種政府政務綜合管理組織體制，其特征是“大職能、寬領域、少機構(gòu)”，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強，部門扯皮少。按照黨的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制和深化社會管理體制改革的需要，具有重要而顯現(xiàn)的現(xiàn)實意義。
1.有利于減少職能交叉，完善行政運行機制
我國目前政府組織機構(gòu)設置存在的突出問題是部門過多、職能交叉、權(quán)責脫節(jié)。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前國務院部門之間有80多項職責交叉，例如，建設部門與發(fā)展改革部門、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土資源部門等24個部門存在職責交叉；農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個部委（局）；勞務輸出也存在多頭對外的問題；在人力資源管理方面，勞動保障、人事、教育部門職能交叉；在信息產(chǎn)業(yè)管理方面，信息產(chǎn)業(yè)部、國信辦、廣電總局等部門職能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建設、國土資源等部門職能交叉，等等。這種較為典型的“小部制”，既造成部門之間的職責交叉、推諉扯皮，又導致職能分散、政出多門，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理。職能交叉還損害了國家整體利益的實現(xiàn)，嚴重影響了經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展。實行“大部制”，能適應信息技術發(fā)展帶來的由傳統(tǒng)的以職能為中心的職能導向型政府轉(zhuǎn)向建設以流程為中心的流程導向型政府，有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務”。
2.有利于落實“問責制”，建設責任政府
部門過多必然造成職能分散、政出多門，既不利于集中統(tǒng)一管理和加強政府應有權(quán)威，又不利于落實“問責制”和建設責任政府。多個部門負責同一項工作的做法，貌似加強領導，實則減輕了部門應承擔的責任，同時，還導致部門利益的滋生，使國家利益部門化、部門利益合法化甚至個人化。大部制強調(diào)的是部門職能的有機統(tǒng)一和綜合管理，能夠較好地協(xié)調(diào)職能機構(gòu)統(tǒng)一和專業(yè)分工的關系，對于協(xié)調(diào)部門關系、強化政府權(quán)威和落實責任追究具有重要意義。此外，鑒于中央政府與地方政府職能的有效劃分和呼應，如果國務院將部門數(shù)量控制在20個以內(nèi)，則地方各級政府就基本上能夠做到與中央一樣合理設置部門，有利于政令上通下達，便于管理的銜接和延續(xù)。
3.有利于行政體制改革的突破和深化，是加快行政管理體制改革的關鍵環(huán)節(jié)
大部制將是未來行政管理體制改革的重點和亮點，應當將大部制改革放到整個行政管理體制改革的全局來定位和設計，綜合考慮政府改革的系統(tǒng)配套問題，將組織重建、體制變革、機制創(chuàng)新、職能轉(zhuǎn)變、流程再造、管理方式創(chuàng)新以及相互關系的調(diào)整有機結(jié)合起來，以全方位推進我國政府組織變革。因此，要從整體推進行政管理體制改革，實現(xiàn)政府治理創(chuàng)新和現(xiàn)代化的高度，充分認識推進大部門的重大意義，將其作為加快行政管理改革的關鍵環(huán)節(jié)，按照深入貫徹落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，加強領導、科學規(guī)劃、周密設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)步推行。
值得指出的是，大部制改革反映了地方政府對行政體制改革的普遍愿望。據(jù)我們課題組2007年暑期在全國14個省的調(diào)查，很多地方政府及部門都提出了推進部門整合的意見，這也說明推行大部制改革具有廣泛的社會基礎。
二、推行大部制改革的原則
1.回應性調(diào)適原則。一要回應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。強化宏觀決策，加強市場監(jiān)管，弱化微觀管理，同時兼顧我國在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中培育市場、促進特殊行業(yè)發(fā)展、有效管理骨干國企的需要。
二要回應社會發(fā)展的需要。擴展社會職能，保障基本公共服務的均等化，充分培養(yǎng)社會的自治精神和能力。三要回應利益多元的需要。充分考慮地方利益、地區(qū)利益和行業(yè)利益的平衡，既要合理配置利益機制，又要防止追逐違法利益。四要回應技術發(fā)展的需要。減少管理層級，實行扁平化管理。
2.總體性統(tǒng)籌原則。一要總體統(tǒng)籌職能設置。構(gòu)建經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務職能錯落有致的服務型政府職能架構(gòu)。二要總體統(tǒng)籌權(quán)力配置。加強國務院最高領導層對各部門的統(tǒng)籌能力，同時合理劃分國務院與地方政府人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)的權(quán)限。三要總體統(tǒng)籌各種關系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對外開放，統(tǒng)籌中央和地方關系，統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。四要總體統(tǒng)籌府際改革，形成國務院機構(gòu)改革與地方政府機構(gòu)改革的協(xié)調(diào)張力。
3.系統(tǒng)性集中原則。一是整合職能。有機合并相近職能，避免職能交叉，相互扯皮。二是整合權(quán)責。健全政府權(quán)責體系，形成部門間和層級間合理的權(quán)責構(gòu)成。三是整合機構(gòu)。減少管理環(huán)節(jié)和層次，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。四是整合機制。整合大部門內(nèi)部的運行機制，降低協(xié)調(diào)成本，提高行政效能。
4.制約性協(xié)調(diào)原則。一是國務院整體（國務院和部門及部門之間）決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。二是部門內(nèi)部的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。三是中央與地方政府之間的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。
5.總攬性分別原則。一是要進行改革的總體設計，形成包括中央和地方政府，近期和遠期改革的整體方案。二是要實行分層要求，對國務院和省市以下政府改革既要明確共同性，又要有不同針對性。三是要實行分類指導，對東部、西部、中部和東北地區(qū)政府改革提出適應地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的指導。四是要實行分步實施，既要考慮改革目標的實現(xiàn)，又要考慮改革的現(xiàn)實可操作性，盡可能減少改革所帶來的負面效應和消極成本。
三、推行大部制改革需要重點研究的若干問題
1.決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離與協(xié)調(diào)問題
目前我國決策職能與執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分現(xiàn)象突出，監(jiān)督流于形式，使決策部門普遍受到執(zhí)行利益的干擾，導致問責更加困難，國家利益部門化。解決這個問題，就是要探索建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又適度分離的行政運行機制，實現(xiàn)決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。我們認為，建立不同層面的適度分離機制是可供考慮的思路。即：既要在政府部門的整體層面上構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的組織架構(gòu)，也要在部門內(nèi)部建立決策與執(zhí)行相分離的機制，將公共服務和行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來，設立專門的執(zhí)行機構(gòu)，避免集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的弊端。有些職權(quán)的分工與制約，還需要從與人大、司法部門的關系上來考慮。近幾年來，一些部門已經(jīng)在探索這方面的改革。例如，交通部于1998年實施了水上安全監(jiān)督管理體制改革，建立了交通部負責決策、交通部海事局負責監(jiān)督、交通部所屬地方海事機構(gòu)負責執(zhí)行的相互協(xié)調(diào)又適度分離的組織機構(gòu)體系。
在大部制改革中還需要著力解決市場監(jiān)管體制問題。我國市場監(jiān)管部門過多、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問題非常突出。例如，對食品的監(jiān)督管理，目前是農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督，工商行政管理部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故。地方政府因機構(gòu)設置不同，涉及食品監(jiān)管的部門更多，有的省涉及十幾個部門，有的省會城市涉及二十幾個部門。這種分段監(jiān)管體制，不僅造成部門職責交叉，提高監(jiān)管成本，而且降低了監(jiān)管效能，直接影響到人民群眾的生命財產(chǎn)安全。為了從根本上完善市場監(jiān)管體制，必須按照市場統(tǒng)一、開放、競爭的要求，將現(xiàn)行涉及市場監(jiān)管的有關機構(gòu)整合，統(tǒng)一行使市場監(jiān)管職能，以增強監(jiān)督的統(tǒng)一、公正和有效。
2.綜合管理部門與專業(yè)管理部門的關系問題
我國目前綜合管理職能與專業(yè)管理職能配置不科學。綜合管理部門權(quán)力過于集中，行業(yè)或產(chǎn)業(yè)管理部門的行政管理職能不到位、權(quán)力分割，項目立項、資金支配等事項都要經(jīng)過綜合管理部門的層層審批，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難，對一些問題難以及時出臺有效的政策。因此，必須進一步理順綜合部門與專業(yè)管理部門的關系，做到各負其責、相互協(xié)作。一是綜合管理部門的基本定位是服務、協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督，主要研究制定國家戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、宏觀政策，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題，對各個產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的共性問題進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。為此要切實減少微觀管理和具體審批事項，實現(xiàn)從“項目管理”向“宏觀管理”、從直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變。二是按照大部制的要求適當拓寬專業(yè)管理部門的管理范圍，其工作重點是研究解決產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的重大問題，擬定相關法律法規(guī)草案和中長期發(fā)展規(guī)劃及政策，統(tǒng)籌配置行業(yè)資源，發(fā)布行業(yè)信息標準，維護行業(yè)市場秩序，開展行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督檢查，提供行業(yè)相關信息服務。三是設立專司統(tǒng)籌經(jīng)濟社會事務的辦事機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決職責交叉和綜合管理事務。
3.推行大部制改革的法律保障問題
大部制改革事關政府體制機制的創(chuàng)新和權(quán)力利益的調(diào)整，應當按照決策科學化、民主化、程序化的要求，暢通利益表達和意愿訴求渠道，在深入調(diào)研和廣泛征求社會各界意見的基礎上起草改革總體方案，由中央討論決定，并由全國人大審議通過，以提高改革方案的科學性、可行性、合法性和回應性。應當隨著我國法治建設的發(fā)展，切實加強行政組織法體系建設，推進行政組織設置、職能定位和機制運行的法治化。由于受計劃經(jīng)濟和部門立法的影響，我國相當程度上存在一個部門一套法律體系，大部制改革后，有關執(zhí)法主體、訴訟管轄和法律適用可能會出現(xiàn)一定的問題，必要時可以由全國人大常委會作出有關機構(gòu)改革中法律適用問題的決定予以解決。同時，大部制改革必然涉及到現(xiàn)行法律法規(guī)的修改問題，應當以此為契機，增強我國法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和實行綜合立法。
4.與其他改革相配套問題
大部制改革作為行政管理體制改革的關鍵環(huán)節(jié)，涉及到復雜的利益關系和權(quán)力關系的調(diào)整，是一項系統(tǒng)工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改革相互協(xié)調(diào)、彼此促進。當前特別重要的是應當以政府機構(gòu)改革為契機，加快推進事業(yè)單位分類改革，創(chuàng)新公共產(chǎn)品的提供機制，重視公益性事業(yè)單位在提供公共產(chǎn)品和公共服務中的重要作用，還可以更多地采取購買服務的提供方式。要按照政事分開、政府與市場中介組織分開的原則，將大量的技術性、服務性和經(jīng)辦性職能交給事業(yè)單位和中介組織承擔；規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會、商會等社會中介組織，為政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革提供良好的社會環(huán)境。大部制改革和行政管理體制改革在本質(zhì)上從屬于政治體制改革，特別是有關權(quán)力分離和制約問題，需要與司法體制、人大體制相結(jié)合來考慮。應當按照十七大確定的“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構(gòu)設置”的要求，在政治體制的整體架構(gòu)中確定改革方案和對策措施。
公共服務型政府與公共財政具有天然的統(tǒng)一性。推進大部制改革，建設服務型政府，應當重視發(fā)揮公共財政體制改革的重要作用。西方一些國家沒有組織、人事和編制部門，而機構(gòu)數(shù)量和官員及公務員規(guī)模能在數(shù)量上控制住，其重要原因就在于建立機構(gòu)和增加公務員需要有預算，而預算需要議會批準。實際上是預算在控制編制，政府增加機構(gòu)和人員的權(quán)力在議會，政府是不能自我膨脹的。因此，要借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，改革預算管理體制，既實現(xiàn)預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，也實現(xiàn)編制與預算相結(jié)合，發(fā)揮預算管理改革對鞏固機構(gòu)改革成果的約束作用。此外，要發(fā)揮預算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通過設計科學、規(guī)范、公正、透明的預算制度，從源頭上控制和降低行政成本。
5.加強對大部制改革的理論研究
我國以往的機構(gòu)改革往往是迫于形勢壓力，臨時應付，一般是從政策闡釋的角度提出改革主張，缺乏指導改革實踐的較為系統(tǒng)和理性的、前瞻性的理論闡釋，導致改革的系統(tǒng)性、科學性和前瞻性不夠。換言之，理論滯后于實踐的問題正在日益成為制約我國政府改革的突出問題。當前，在新形勢下加快行政管理體制改革和推行大部制，應當著重對我國政府改革進行理性的反思，從價值選擇的角度討論政府改革與發(fā)展市場經(jīng)濟、實現(xiàn)制度創(chuàng)新、提高政府能力的關系。要加強政府改革與治理的學術研究，特別是加強公共組織理論的研究。要適應全球化和世界性政府改革與治理的發(fā)展趨勢，進行國際比較研究，積極借鑒它國經(jīng)驗。要重視實證研究，立足于轉(zhuǎn)型期的中國行政管理實踐，調(diào)查和總結(jié)我國機構(gòu)設置和改革的經(jīng)驗，提煉出具有規(guī)律性的通行做法，通過理論創(chuàng)新促進體制和機制創(chuàng)新。（作者單位：石亞軍，中國政法大學黨委書記，教授、博士生導師，中國行政管理學會副會長；施正文，中國政法大學民商經(jīng)濟法學院教授、博士生導師)
