為進一步研究政府網上辦事服務的方式方法，筆者對全國省級政府網站網上辦事服務情況進行了網上調研，將目前網上辦事服務總結為三大基本模式。

 

　?。ㄒ唬┠Ｊ揭唬夯诒炯壵T戶，整合部門網上辦事服務

 

　　目前，各省級政府均建立了本地區(qū)統(tǒng)一的政府門戶網站。依托省級門戶網站在線辦事欄目提供各省級行政事項和便民服務網上辦理成為很多?。ㄊ校┑钠毡檫x擇，如北京、上海、山西、河南、吉林、新疆、西藏等。通過調查分析，發(fā)現這種基于本級政府門戶網站整合服務的模式具有如下幾個特點：一是服務界面統(tǒng)一，服務事項有序展現。通過統(tǒng)一的服務界面和內容展現方式，以及多種形式的服務分類方式（按服務對象、按主題、按部門、按場景等）將各部門、各地市區(qū)縣的服務事項有序展現，方便用戶查找；二是跨部門審批事項可提供全程指引。對于跨部門審批事項，門戶網站可以起到很好的協調整合功能，一方面梳理了跨部門審批事項的整套辦理流程，便于用戶知悉，另一方面提供統(tǒng)一登錄入口，提供一站式受理；三是整合深度有限，平臺集約性不強。盡管提供了統(tǒng)一界面和格式的辦事指南、表格下載服務，但在線申報、在線預約、結果查詢等需要登錄后臺辦事系統(tǒng)的環(huán)節(jié)都是通過地址鏈接的方式將用戶導引到各部門、各區(qū)縣的網站上，門戶網站在真正網上辦事時充當的只是導航員的角色，實質上并未將相關辦事資源整合在統(tǒng)一平臺上。

 

　　（二）模式二：依托實體行政服務中心，建設本級網上政務中心

 

　　2001年國務院批轉《關于行政審批制度改革工作實施意見的通知》，隨后全國各地陸續(xù)開始成立行政服務中心，目前全國省級政府已經基本普及。當前，一些地方行政服務中心依托自身實體平臺，積極搭建本級政府網上政務中心，為公眾和企業(yè)提供一站式辦事服務。從表1可以看出，依托行政服務中心建立網上政務中心的整合模式主要興起于2011年之后，其中有50%的網上政務中心建立于2013-2014年。這種整合模式已成為當前多數地方整合公共服務、提升用戶滿意度的主要做法。

 

　　這種基于政務中心的整合模式通常表現出如下一些特點：一是整合范圍基本為本級政府各部門的行政服務，因為行政服務中心的職責就是對外提供本級政府的各類行政審批服務；二是服務界面統(tǒng)一且實現系統(tǒng)后臺整合。該模式既統(tǒng)一了前臺服務內容和展現方式，又實現后臺各部門辦事系統(tǒng)的無縫整合，用戶在線申報和辦理事項時，網站為其提供統(tǒng)一的登錄入口，實現單點登錄享受多部門服務；三是提供統(tǒng)一效能監(jiān)察功能。調查發(fā)現，不少政務中心網站提供服務進駐事項統(tǒng)計、辦件量統(tǒng)計、在線辦理率級別評定、在線投訴等功能，促進服務事項的上網和在線辦理率的提升；四是提供事項辦理流程跟蹤、結果查詢功能。由于實現單點登錄，支持用戶建立個人中心，可隨時查看所辦事項進度，提升了用戶體驗，例如海南省政務服務中心網站提供了辦理流程跟蹤功能，類似于電商網站訂單跟蹤功能，將事項當前所處階段、環(huán)節(jié)名稱、受理人、受理意見等詳細內容公布，既方便辦事人了解辦理進度，又提高了辦理透明度，便于管理和監(jiān)督。

 

　?。ㄈ┠Ｊ饺簩崿F省市縣多級聯動，搭建“一站式”辦事大廳

 

　　在全球電子政務集約化發(fā)展趨勢下，本著“平臺集約、資源集聚、服務一體”的原則，2012年4 月，廣東省委、省政府部署建設覆蓋省、市、縣三級服務的廣東省網上辦事大廳，并于當年10 月正式開通運行。在廣東省網上辦事大廳成功探索之后，2013年11月，浙江省政府決定啟動建設“一張網”——浙江政務服務網，并于2014年6月25日正式試運行。廣東省網上辦事大廳和浙江政務服務網是集行政審批、便民服務、政務公開、互動交流、效能監(jiān)察等功能于一體，省市縣統(tǒng)一架構、多級聯動的網上政務服務平臺。除廣東、浙江兩省外，2014年12月29日，覆蓋省、市、縣三級辦事服務的福建省網上辦事大廳開通試運行。目前，安徽省政府也已經啟動建設一站式辦事大廳[v]。這種統(tǒng)一架構、省市縣多級聯動搭建一站式辦事大廳的整合模式正在成為又一新的趨勢。

 

　　結合廣東、浙江兩省實踐，這類服務模式具有如下特點：一是省、市、縣采用統(tǒng)一集成平臺，前臺服務內容和展現方式統(tǒng)一，服務流程遵循統(tǒng)一標準，平臺為用戶提供統(tǒng)一登錄入口，實現單點登錄享受多層級多部門服務；二是實行服務效能監(jiān)察和績效考核，確保服務質量提升。廣東省和浙江省平臺均提供了服務進駐事項統(tǒng)計、辦件量統(tǒng)計、在線辦理率統(tǒng)計、在線投訴等效能監(jiān)察和績效考核功能，促進事項上網率和在線辦理率。同時，引入社會評價機制，建立全省統(tǒng)一的辦事評價系統(tǒng)，網站服務對象可以像在淘寶購物一樣，對每一個審批辦件的服務質量、服務效率和服務態(tài)度進行星級評定，并作為政府效能考核的重要依據。三是融合政務公開和互動交流功能，省、市、縣三級政府的行政權力清單都將在網上公布，實現清單之外再無權力，提供多種形式互動渠道，維護公眾辦事過程中的權利；四是建立強有力的推進體制機制，如廣東省確立了由辦公廳負責牽頭協調、省經信委負責系統(tǒng)開發(fā)和部署實施，監(jiān)察廳負責監(jiān)察督辦，省直各單位、各地市負責本單位分廳建設的推進體制，同時建立主要領導親自過問、常務副職積極協調解決資金問題，定期對建設情況進行通報的建設機制。浙江政務服務網建設工作由省政府辦公廳牽頭，省級領導親自抓，各地均要求建立專項工作組，搭建緊密型工作團隊，全力推動一站式服務平臺建設。

 

　　目前，省市縣多級聯動的整合模式還處于起步探索階段，廣東、浙江在建設過程中也表現出一些極富創(chuàng)新的探索。浙江政務服務網搭建于公有云平臺——阿里云計算平臺上，依托其海量數據處理能力，整合了40 余個省級部門、11 個地市和 90 個縣（市、區(qū)）政務服務資源，實現三級數據直連，以最少資金享受頂級云服務[vi]。廣東網上辦事大廳本著“事前清楚、事中少走、事后評議”的目標，在便民措施方面，推行“信用在先，審核在后”的后置審核方式，以預先推定辦事人提交的材料合法齊全為原則，先網上受理辦結，再線下窗口一次性審核辦事人證照原件和資料，最后驗證資格完成辦理流程，減少跑現場次數。同時，注重完善對弱勢群體的服務。網上辦事大廳在鎮(zhèn)街辦事站、村居辦事點設置代辦崗位，如設立網辦服務引導員，現場為老人、不會上網等人群提供代辦服務[vii]。

 

 

　　為分析上述三種服務整合模式的適應性，筆者從建設優(yōu)勢、適用情況、存在問題、發(fā)展階段幾個方面進行了詳細比較。

 

　?。ㄒ唬┙ㄔO優(yōu)勢分析

 

　　模式一便于充分復用現有門戶網站的平臺資源，因為門戶網站本身就是本級政府信息和服務的統(tǒng)一入口平臺，整合各政府部門網上服務是其基本功能之一。模式二便于將線下行政服務中心已經整合的服務和流程快速搬至線上，減少其他模式下整合過程中的協調、溝通成本，并且能很方便的實現線上預約和線下辦理，（即“O2O”模式）。而模式三則避免了重復建設，提高了基礎設施利用率，解決了“養(yǎng)兵千日‘閑著’，用兵一時‘崩潰’”的困境，同時充分整合服務資源，促進服務標準化和服務的有效監(jiān)管。

 

　?。ǘ┻m用情況分析

 

　　根據調研情況發(fā)現，模式一主要適用于兩類地區(qū)：一是門戶網站已具備較好的服務整合基礎，現有在線辦事服務在覆蓋廣度、辦理深度等方面已較為完善；二是電子政務發(fā)展落后，網站建設資金有限，暫無條件或無計劃新增專項網站的地區(qū)。模式二適用于本級政府已經建立了行政服務中心，并且中心具備較好信息化基礎的地區(qū)。模式三主要適用于本地區(qū)整體信息化條件較好，主要黨政領導重視，有專項資金支持，并具備強有力推進體制機制的地區(qū)。從全國各省應用來看，采取第一種整合模式的省/直轄市占比為51.6%，占據大多數，采取第二種模式的省/直轄市占比38.7%，而采取第三種模式的僅占9.7%，模式三的推廣應用還不是很廣泛。

 

　?。ㄈ┐嬖趩栴}分析

 

　　通過比較分析發(fā)現，模式一可能存在的問題主要有：一是整合深度有限，由于用戶實際辦事還是要被導引到各部門網站辦事系統(tǒng)，網站提供僅僅是服務的“拼盤”，所謂整合實際是“貌合神離”；二是無法建立有效的監(jiān)督機制，由于具體辦理過程已經脫離門戶網站的管理范圍，無法對辦事過程和效率進行統(tǒng)一監(jiān)察和考核，不利于服務質量提升；三是辦理過程缺乏及時反饋和溝通，門戶網站無法實現單點登錄，因此無法像電商網站一樣建立個人中心實時跟蹤辦件進展，及時溝通遇到的問題，極易導致不必要的駁回和重新申報，消耗雙方大量時間和資源；四是門戶網站與部門網站辦事服務易出現“兩張皮”，隨著當前簡政放權和行政審批制度改革的穩(wěn)步推進，政府行政事項調整、流程優(yōu)化的動作較為頻繁，如未建立實時內容同步更新機制，就極容易出現門戶網站和部門網站在相同服務事項上內容、流程不一致等問題。

 

　　模式二可能存在的問題有：一是網上辦事“多張皮”現象，由于政府門戶網站、各部門網站已經提供了相關在線辦事服務，新建立的服務整合平臺又會與已建服務平臺之間就服務內容、辦理流程方面出現不一致、更新不及時的問題，形成“多張皮”現象；二是監(jiān)督機制不健全。目前雖有些整合平臺提供了效能監(jiān)察功能，但仍停留在服務進駐事項統(tǒng)計、辦件總量統(tǒng)計和提供投訴渠道層面，基于事項統(tǒng)計、辦件統(tǒng)計的監(jiān)察較粗糙，由于監(jiān)督視角無法落腳到具體事項辦理過程，無法有效督促具體辦事人員提高服務意識、提升服務質量，基于投訴的監(jiān)察又完全依托于公眾的權利意識，因此，這種效能監(jiān)察還缺乏對辦事過程、效率的監(jiān)督，辦事效率和公正性難以保障。

 

　　模式三雖然很大程度上解決了上述兩種模式的弊端，但也可能存在兩個問題：一是如服務資源未溝通協調好，同樣會面臨與門戶網站、部門網站服務內容不一致問題，甚至會出現“多張皮”現象；二是各級辦事事項繁瑣，名稱不一致，辦理流程標準不統(tǒng)一的問題，造成整合難度較大。對于一個省級統(tǒng)一的服務平臺來說，需要全面整理各省級部門、市級部門、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道甚至是社區(qū)、行政村的辦事事項，具體到事項類型，又包括行政許可、非行政許可、公共服務事項和其他事項，十分繁瑣。同時不同層級和地區(qū)在提供服務時常常會出現事項名稱不一致，辦理流程缺乏標準化的問題。據調查[viii]，目前，同一個省內不同地市、區(qū)縣的權力和責任清單，往往都存在著事項名稱不統(tǒng)一、標準不一致的現象，同一個事項，往往有多種叫法，且存在顆粒度和服務要素不一致的現象。另外，服務平臺上整合的各類服務，有的采用國家、省直部門開發(fā)的系統(tǒng)，有的采用市直部門開發(fā)的系統(tǒng)，客觀上也造成辦事流程缺乏標準化，給用戶辦事帶來不便。需要在整合過程中制定配套技術標準和業(yè)務規(guī)范。

 

　?。ㄋ模┌l(fā)展階段分析

 

　　由于網上辦事是政府網站的核心功能之一，因此，模式一的發(fā)展最早，大約起步于2006年。2006年12月29日，國務院辦公廳印發(fā)《關于加強政府網站建設和管理工作的意見》，明確政府網站是“各級人民政府及其部門在互聯網上發(fā)布政務信息、提供在線服務、與公眾互動交流的重要平臺”，明確提出網站在線辦事功能要求。2007年開展的“百件實事網上辦”活動更進一步推動了在線辦事服務的發(fā)展。而模式二主要興起于2011年之后，其中又以2013、2014年最多，模式三起步于2012年，可視為在模式二基礎上的改進和深化。

 

　　通過比較發(fā)現，盡管三種整合模式各有特色，但筆者認為模式三可能是未來發(fā)展的方向。從各地發(fā)展來看，廣東、浙江、福建均是在原來門戶網站辦事大廳或各級政務行政中心網站的基礎上建設的一站式網上辦事大廳，并且當前已經采取模式二的安徽也正在積極籌劃建設省市縣一體化網上辦事大廳服務。從建設優(yōu)勢來看，模式三的整合方式更有利于實現平臺集約化、服務標準化、監(jiān)管統(tǒng)一化、考核科學化，對公眾而言能確保權力運行更透明、更規(guī)范，服務獲取和辦理更便捷，能夠有效避免各種服務亂象，破解“審批難”頑疾。

 

 

　　結合當前我們政府網上辦事服務的主要模式及其應用情況，為更好促進網上辦事服務整合，解決群眾“辦事難”、“跑腿多”的問題，建議重點從以下幾個方面做好相關工作。

 

　　一是盡快制定網上服務整合的指導意見及配套標準規(guī)范。以中央深化行政審批制度改革、推動簡政放權為契機，結合《國務院關于規(guī)范國務院部門行政審批行為，改進行政審批有關工作的通知》（國發(fā)〔2015〕6號）文件要求，建議盡快研究制定網上服務整合指導意見，圍繞促進政府行政審批一口受理、限時辦理、規(guī)范辦理、透明辦理的目標，全力推進服務網上辦理。同時，有關部門應盡快完善網上服務的配套標準規(guī)范，從服務事項梳理、服務目錄編制、服務平臺和服務接口等方面制定切實可行的標準和規(guī)范，提高各地區(qū)各部門的網上服務質量。

 

　　二是建立分工明確、執(zhí)行有力的推進機制。網上服務整合關鍵在于簡化流程，提高辦事效率，防止權力尋租，是倒逼政府改革的新動力，而突破原有的觀念障礙離不開強有力的推進機制。各地在整合服務時，主要黨政領導應親自抓，辦公廳、網信、經信、監(jiān)察、發(fā)改等部門之間可以專項工作組的形式搭建分工明確、配合有力的協同推進機制。同時，在資金支持、監(jiān)督檢查、績效考核等方面建立相應的工作機制，有效保障整合工作的順利開展和服務質量的提升。

 

　　三是基于云計算建設集約化的網上服務統(tǒng)一平臺。當前，大力推進基礎設施和共性應用的集約化建設是電子政務發(fā)展的必然趨勢。建設統(tǒng)一服務平臺是網上服務整合的必然要求。各地在開展服務整合時，可以基于云計算搭建統(tǒng)一平臺，實現“四集”：建設集約，提升基礎設施的資源利用率；服務集聚，開展服務事項擺貨架，提高上網率；數據集中，實現辦件全流程數據收集，便于共享利用；管理集成，集中電子監(jiān)察，將行政權力關進籠子。統(tǒng)一平臺可以搭建在政府現有云平臺之上，也可以參考浙江的做法，通過購買外部云服務的方式，減輕政府自身平臺運維的負擔。

 

　　四是建立健全網上服務效能監(jiān)察和績效評價機制?？茖W有效的監(jiān)督機制是促進服務質量提升的重要手段。未建立效能監(jiān)察的整合平臺應盡快建立切實可行的效能監(jiān)察手段，已經建立效能監(jiān)察的平臺應在現有基礎上，進一步建立政府內部績效考核與外部社會評價“內外兼顧”的績效評價機制。內部績效考核可重點從事項上網率、全流程辦理率、辦件數據共享度、整合工作重視度等方面進行“面”上的考察，外部社會評價可參考淘寶等電商網站的經驗，建立針對具體事項的統(tǒng)一辦事評價系統(tǒng)，使每一個辦事者都能方便的從服務質量、服務效率、服務態(tài)度等方面對政府進行“點對點”的評價。同時，還要建立效能監(jiān)察和績效評價的結果應用機制，及時將服務中存在的問題反饋相關部門，將監(jiān)察和評價結果作為各級政府部門機關效能建設和領導干部考核的重要參考。