自1994年接入國際互聯(lián)網(wǎng)以來，特別是2000年以來，我國互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展，各種新情況新問題、新技術(shù)新業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)。為適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的需要和應(yīng)對產(chǎn)生的問題，我國制訂了大量與互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)的法律法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)行法律有240余部、行政法規(guī)700多部，其中專門針對互聯(lián)網(wǎng)的法律、行政法規(guī)有13部，但其中僅有一部法律《電子簽名法》和兩部法律級別的文件《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》。除法律、行政法規(guī)外，大量的立法是行政規(guī)章、規(guī)范性文件和司法解釋，其中專門針對互聯(lián)網(wǎng)的有近90部。從數(shù)量上看，我國已經(jīng)開展了很多的網(wǎng)絡(luò)空間立法工作，但是從立法層級、質(zhì)量、體系上來看，我國的網(wǎng)絡(luò)空間立法還存在一些問題。

 

　　一是缺乏網(wǎng)絡(luò)基本法?，F(xiàn)有的立法大多是行政法規(guī)或規(guī)章，立法層級較低，亟須制定一部基本框架的大法，把分散的行政法規(guī)、規(guī)章統(tǒng)籌起來，形成網(wǎng)絡(luò)空間法治體系。二是多頭管理體制下的多頭立法，多部門閉門立法，各自立法的立足點多限于本部門利益，局限性較大，甚至相互沖突。三是現(xiàn)有立法偏向于從傳統(tǒng)行政的角度保護網(wǎng)絡(luò)安全，既缺乏管理性和技術(shù)性內(nèi)容，也缺乏對公民權(quán)利保護方面的內(nèi)容。四是立法缺乏整體性，有的方面缺位或空缺比較嚴(yán)重。比如在電子商務(wù)市場準(zhǔn)入與工商管理、網(wǎng)上知識產(chǎn)權(quán)保護、網(wǎng)上消費者權(quán)益保護的糾紛管轄與法律適用、電子支付等領(lǐng)域，現(xiàn)有立法都沒有針對主要問題作出規(guī)定，為實踐中的執(zhí)法帶來較大困難。

 

 

　　立法旨在調(diào)整社會關(guān)系，涉及方方面面的利益，反映不同主體的訴求。而經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致社會生產(chǎn)生活的覆蓋領(lǐng)域也不斷細分，行政機構(gòu)的新設(shè)和管轄范圍也隨之增多和擴大，容易造成部門之間管理交叉。我國網(wǎng)絡(luò)空間管理過去就一直處于這樣的局面，從“九龍治水”到“三駕馬車”，涉及互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)新聞、互聯(lián)網(wǎng)視聽、互聯(lián)網(wǎng)出版、互聯(lián)網(wǎng)文化、電子商務(wù)等諸多領(lǐng)域，相應(yīng)的各個主管部門都有各自的管理訴求，在立法過程中，容易相持不下，成為立法難以出臺的主要障礙。要解決這樣的問題，一般可以通過部門間的議事協(xié)調(diào)機制來彌補現(xiàn)代行政中單一部門統(tǒng)籌管理能力的不足。其中，由行政首腦領(lǐng)銜的小組是統(tǒng)籌能力最強的一種形式。

 

　　網(wǎng)絡(luò)空間管理便是受到了這樣的高度重視，2014年2月底成立的中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，橫跨黨政軍，涵蓋外交、國防、發(fā)展改革、教育、科技、財政、公安、工信、安全、文化、金融、新聞廣電出版等部門，基本上包括了承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化相關(guān)工作的各個主要部門。中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室。中央網(wǎng)信辦在國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的基礎(chǔ)上，能夠全面、統(tǒng)籌地管理互聯(lián)網(wǎng)事務(wù)。網(wǎng)絡(luò)空間立法正面臨著“備受重視、體制理順”的良好契機。

 

 

　　中央網(wǎng)信辦成立后，網(wǎng)絡(luò)空間立法進入了新的階段，無論是立法者本身的角色，還是立法者在新形勢下的立法思路，都將發(fā)生重要的變化。

 

　　立法者角色應(yīng)發(fā)生變化。中央網(wǎng)信辦和國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室雖然是一套人馬、兩塊牌子，但是能夠發(fā)揮的作用大不相同。國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室屬于國務(wù)院辦事機構(gòu)，承擔(dān)著相應(yīng)的行政管理職責(zé)，因而在立法過程當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)積極反映部門訴求，力爭在立法中體現(xiàn)部門管理利益，這是依法行政的客觀需要；中央網(wǎng)信辦是中央網(wǎng)信小組的辦事機構(gòu)，承擔(dān)著中央網(wǎng)信小組的日常事務(wù)，是中央網(wǎng)信小組決策輸出的主要平臺出口，承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，為頂層設(shè)計而服務(wù)。因此，中央網(wǎng)信辦開展網(wǎng)絡(luò)空間立法活動時，可以擺脫部門利益的束縛，立足于更高的立法平臺。它不同于國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，僅僅代表某一個部門，而是能夠立足中央，統(tǒng)籌全局，平衡各部門訴求，力爭出臺操作性強、覆蓋面廣的高質(zhì)量立法。

 

　　立法思路發(fā)生轉(zhuǎn)變。針對互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的屬性，向“立法松、執(zhí)法嚴(yán)”轉(zhuǎn)變。中央網(wǎng)信辦兼具“網(wǎng)絡(luò)安全”和“信息化”兩個領(lǐng)域，而非僅僅聚焦于互聯(lián)網(wǎng)管理工作，它更重要的任務(wù)不是強化對互聯(lián)網(wǎng)的管控，而是在保證網(wǎng)絡(luò)安全的同時實現(xiàn)信息化發(fā)展。按照黨中央的要求，網(wǎng)絡(luò)安全和信息化是“一體之兩翼，驅(qū)動之雙輪”。信息化實際上是要實現(xiàn)的最終目的，但是實現(xiàn)這個目的的前提一定是確保網(wǎng)絡(luò)安全，如果離開網(wǎng)絡(luò)安全的基礎(chǔ)，一切都將只是空談。根據(jù)以往的經(jīng)驗來看，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化的均衡發(fā)展并非易事，甚至在我國的國情之下，兩者之間存在著本質(zhì)上的沖突。從信息化發(fā)展的角度來看，我國是發(fā)展中國家，吸引外資，引進國外先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，是發(fā)展信息化的捷徑，但是又存在著外資安全的隱患；從網(wǎng)絡(luò)安全的角度來看，如果要確保網(wǎng)絡(luò)安全，關(guān)鍵是要推動自主知識產(chǎn)權(quán)和本土化，這又與引進外資存在矛盾。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展以及“棱鏡門”的曝光，我們應(yīng)該感受到保證網(wǎng)絡(luò)安全的緊迫性，認識到網(wǎng)絡(luò)安全出現(xiàn)問題可能造成的嚴(yán)重后果，優(yōu)先解決網(wǎng)絡(luò)安全這個主要矛盾，特別是要加大執(zhí)法力度，確保現(xiàn)有的法律規(guī)定得到嚴(yán)格執(zhí)行。在涉及網(wǎng)絡(luò)安全問題立法時，應(yīng)當(dāng)立足長遠，從嚴(yán)從緊，不為當(dāng)前的短時利益所迷惑，而放棄了網(wǎng)絡(luò)安全的根本利益。另一方面，在促進信息化發(fā)展時，既要充分發(fā)揮市場的作用，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造性，也要注意針對互聯(lián)網(wǎng)特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)立法時，適當(dāng)?shù)臏螅瑸榧夹g(shù)發(fā)展留足空間，避免過快過嚴(yán)的立法給技術(shù)發(fā)展帶來傷害。

 

 

 

　　為了終結(jié)以往互聯(lián)網(wǎng)治理“九龍治水”、“三駕馬車”的局面，中央網(wǎng)信辦應(yīng)當(dāng)在中央網(wǎng)信小組領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌各部門立法，加強頂層設(shè)計。在法律和行政法規(guī)的層面，對各部門牽頭參與的立法，要積極介入，熟悉各部門立法的重點和難點，作為“中間者”和“統(tǒng)籌者”，對主要問題進行協(xié)調(diào)，必要時還可以會同全國人大常委會法工委、國務(wù)院法制辦公室等部門進行立法協(xié)調(diào)，平衡各部門利益，解決久拖未決的歷史問題，如加快出臺《電信法》、修訂《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等。在部門規(guī)章的層面，要求各部門出臺的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)域的規(guī)章送至中央網(wǎng)信小組備案，由中央網(wǎng)信辦予以監(jiān)督、指導(dǎo)，以及時糾正部門立法“打架”的情況。

 

 

　　網(wǎng)絡(luò)空間不是“法外之地”，網(wǎng)上行為都是由真實的人們在網(wǎng)上進行的真實的活動，網(wǎng)上行為也應(yīng)受到現(xiàn)實空間法律的規(guī)范和約束。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)行法律、行政法規(guī)有900多部，其中僅有10余部為專門針對互聯(lián)網(wǎng)的法律法規(guī)，其余均為傳統(tǒng)法律法規(guī)。推動傳統(tǒng)法律適用網(wǎng)絡(luò)十分必要，主要應(yīng)遵循三項原則：一是傳統(tǒng)法律能夠覆蓋的，直接適用，如《憲法》、《刑法》、《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《著作權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定可以直接適用網(wǎng)絡(luò)；二是傳統(tǒng)法律需要修訂或進行解釋之后才能覆蓋的，修改傳統(tǒng)法律、作法律解釋或司法解釋，如修訂后的《未成年人保護法》專門增加了有關(guān)保護未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益的內(nèi)容，最高人民法院、最高人民檢察院出臺司法解釋對利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律問題作出規(guī)定；三是對傳統(tǒng)法律無法覆蓋的制定專門的網(wǎng)絡(luò)法律規(guī)定，如2012年公布的《全國人大常委會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的規(guī)定》、2000年出臺的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等。

 

 

　　目前我國正在推動的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化立法項目有網(wǎng)絡(luò)安全法、個人信息保護法、電子商務(wù)法等，中央網(wǎng)信辦在這些立法項目中均可以發(fā)揮積極作用。