不過另一方面，在實際操作中，行政機關(guān)也會因政府信息公開條例上的模糊，加上種種顧慮，對判定信息是否公開的邊界問上把握不準，也因此引發(fā)了不少行政訴訟。因此，本期《公事》我們來討論一下，“依申請公開”為何屢屢碰壁，政府部門與申請人之間需要建立怎樣的良性互動和溝通，才能讓信息公開與公眾期待更近一點。

 

 

 

 

　　2011年某日，上海某小區(qū)發(fā)生一起夫弒妻命案。命案發(fā)生后，小區(qū)居民到案發(fā)地點圍觀，其中一男子在圍觀時，被兇手懷疑與其妻有染，情急之下，一刀刺向該圍觀男子，最終致其搶救無效身亡。受害人妻子認為，當時其丈夫被捅傷后，負傷走到警車旁邊，倒地不起，其間沒遇到警察，直到她出門找到丈夫時，警察才出現(xiàn)，這才被警車送到醫(yī)院。她認為調(diào)查命案的民警有責，因而向當?shù)毓膊块T遞交了政府信息公開申請書，申請公開當時在命案現(xiàn)場的所有民警姓名職務(wù)等相關(guān)信息。

 

　　答復(fù)機關(guān)收到申請后，認為可以公開，于是向申請人公開了當時在命案現(xiàn)場的110出警民警的工號。申請人不滿意該答復(fù)，覺得她所申請公開的信息是“公安機關(guān)在履職過程中必然掌握的政府信息”，并且不屬于“法定不能公開的信息”，因此向法院提起訴訟。法院審理后認為，公安機關(guān)未針對申請人的申請作出全面答復(fù)，屬于答復(fù)不全面，結(jié)果判公安機關(guān)敗訴，要求其重新作出答復(fù)。

 

 

 

　　上海政法學(xué)院副教授肖衛(wèi)兵：這樣一個看似再簡單不過的政府信息公開爭議案件，其實背后涉及諸多實踐操作的專業(yè)問題。

 

　　首先是申請人的申請是不是政府信息公開申請。如果是，行政機關(guān)則需按照法律規(guī)定進行答復(fù)。如果不是，則可以認定其不符合《政府信息公開條例》第20條所規(guī)定的申請要求，可不作出答復(fù)。有一種觀點認為，這一案例屬于咨詢類申請，因申請所指向的政府信息并非以一定的載體形式存在，從而應(yīng)認定為不符合《條例》規(guī)定的申請要求。但現(xiàn)實生活中，這類申請經(jīng)常出現(xiàn)，如簡單拒絕，恐怕難以得到申請人理解。同時，依據(jù)《條例》規(guī)定，申請人的申請有具體的內(nèi)容指向和描述，無需行政機關(guān)進行指導(dǎo)、解釋或作指引等專業(yè)判斷。因此本案應(yīng)認定為政府信息公開申請，并依照《條例》作出規(guī)范答復(fù)更為合適。

 

　　其次是申請“當日在命案現(xiàn)場的所有民警姓名和職務(wù)信息”是否屬政府信息。依據(jù)《條例》，一項信息是否是政府信息必須同時符合三個要件：主體是行政機關(guān)；在履行職責過程中制作或者獲取；　以一定形式記錄、保存。公安機關(guān)較為特殊，兼具司法、行政雙重職能。其在辦理刑事案件時，履行的是司法職能，為廣義的司法機關(guān)，不應(yīng)適用《條例》。但在公安辦理治安行政處罰、交通行政處罰以及戶口等行政事務(wù)時，履行的是行政職能，為行政機關(guān)，應(yīng)適用《條例》。本案所涉民警在辦理刑事案件，履行的是司法職能，應(yīng)界定為非政府信息，不適用《條例》。

 

　　三是認定為非政府信息后，又該如何公開才更能獲得申請人理解。這就需要答復(fù)機關(guān)貫徹便民原則。本案答復(fù)機關(guān)的本意是好的，出于便民考慮，徑直將出警人員的工號信息提供給了申請人。但這類便民做法容易給人答復(fù)不全面之錯誤印象。答復(fù)機關(guān)除了要積極主動和申請人溝通，明確其所申請的具體信息之外，在答復(fù)書中，也應(yīng)采用更為規(guī)范的答復(fù)。比如答復(fù)“您所申請的信息不屬于政府信息，不適用《政府信息公開條例》”之后，附加一便民答復(fù)：“考慮到您的切身利益，現(xiàn)將您所申請的信息予以部分提供，當日在命案現(xiàn)場的出警人員工號、姓名信息如下……供您參考。”

 

 

 

 

　　2011年，吳某曾向某環(huán)保局申請公開：建設(shè)上海國際客運中心北側(cè)地塊白玉蘭項目的建設(shè)項目環(huán)境影響評價的批復(fù)，2003年至今由申江北外灘開發(fā)建設(shè)有限公司建設(shè)上海國際客運中心北側(cè)地塊白玉蘭項目，申報的建設(shè)白玉蘭項目環(huán)境影響評價，經(jīng)上海某區(qū)環(huán)境保護局的批復(fù)意見結(jié)論。環(huán)保局經(jīng)查詢吳某申請的2003年至今這一時間段、主體為申江北外灘開發(fā)建設(shè)有限公司的該信息不存在，但因這一地塊確有涉及白玉蘭項目環(huán)境影響報告的審批意見，環(huán)保局于是答復(fù)吳某，向其公開了　《關(guān)于上海北外灘白玉蘭廣場建設(shè)項目環(huán)境影響報告書的審批意見》。吳某認為環(huán)保局公開的信息并非其所申請內(nèi)容，于是引發(fā)了訴訟。法院受理后認為，環(huán)保局未告知吳某信息不存在即以其所理解的申請人申請內(nèi)容進行答復(fù)的行為，屬于認定事實不清、適用法律錯誤，判決環(huán)保局敗訴。

 

　　無獨有偶，2013年某日，張某向某商務(wù)委提出政府信息公開申請，要求獲取“上海市XX　區(qū)XX　號地塊的建設(shè)項目批準文件”。該商務(wù)委答復(fù)同意公開，并將《關(guān)于同意設(shè)立上海某某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的批復(fù)》的政府信息提供給了張某。張某要求獲取地塊的建設(shè)項目批準文件，結(jié)果得到的是涉案地塊建設(shè)單位的設(shè)立批準文件。明顯存在所提供的政府信息和所申請的政府信息不一致情形。張某于是提起了行政復(fù)議。復(fù)議機關(guān)認為存在不一致，遂作出了撤銷該商務(wù)委的政府信息公開答復(fù)并責令其依規(guī)定重新答復(fù)。

 

 

 

　　上海政法學(xué)院副教授肖衛(wèi)兵：兩起案件都存在信息公開申請受理過程中所提供的和所申請的政府信息不一致情形。

 

　　出現(xiàn)不一致情況的原因無外乎三種。一是因申請人沒寫清楚。不少申請人對申請內(nèi)容的描述五花八門，也有人喜歡用“相關(guān)、全部、所有”等詞涵蓋所申請的政府信息。這致使答復(fù)機關(guān)收到申請后十分費解，“答非所問”難以避免。二是一些行政機關(guān)“好心辦壞事”，像吳某的案例，答復(fù)機關(guān)發(fā)現(xiàn)相關(guān)的環(huán)評批復(fù)僅有一個，就將這份環(huán)境審批報告提供給了申請人?？磥砑缺忝?，又符合申請人申請重點的答復(fù)，申請人怎么就不滿意了呢？答復(fù)機關(guān)本意是好的，卻沒有在依法基礎(chǔ)上“便民”，結(jié)果引發(fā)糾紛。三是行政機關(guān)心存僥幸所致。答復(fù)機關(guān)會認為自己已同意公開了，且實實在在提供了政府信息給申請人，申請人應(yīng)該滿意。但申請人并不買賬。

 

　　避免這種不一致的方法很簡單。一是答復(fù)機關(guān)有必要加強在答復(fù)前和申請人的溝通或通過補正程序，明確申請人真正需要的政府信息，避免以主觀的替代方式為申請人作出選擇。當然，補正也應(yīng)避免僅憑一紙告知了事，有必要向申請人解釋清楚要求其補正的具體理由，避免申請人不知如何補正，或者漫無目的的補正。二是，答復(fù)機關(guān)要做到在合法基礎(chǔ)上的便民。如吳某的案件，答復(fù)機關(guān)完全可以以“信息不存在”理由進行答復(fù)，再附一便民說明：我處存有《關(guān)于上海北外灘白玉蘭廣場建設(shè)項目環(huán)境影響報告書的審批意見》，現(xiàn)提供給您或如果需要，可向我處另行申請。第二個案件類同，可以“非本機關(guān)公開職責權(quán)限范圍”理由答復(fù)，并附便民說明。三是行政機關(guān)有必要編制并向社會持續(xù)發(fā)布典型案例，加強對潛在申請人有關(guān)申請知識方面的針對性教育。比如解讀一些常見的申請錯誤，乃至主動公開一些申請書和答復(fù)書“范本”，科學(xué)引導(dǎo)申請人遞交申請。