近30年來，尤其是2002年中辦發(fā)文提出要規(guī)劃和開發(fā)重要政務信息資源以來，我國信息化與電子政務管理體制的演化有效引領(lǐng)了我國政務信息資源系統(tǒng)建設(shè)快速發(fā)展，以“十二金”工程為代表的業(yè)務系統(tǒng)應用成效顯著，積累了豐富的信息資源。但是由于我國政務信息資源共享缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與法律制度保障，信息資源不能有效整合，不能充分共享和挖掘利用，對決策支持、協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)合審批等支撐力度不足，在一定程度上弱化了公眾參與、知情與監(jiān)督權(quán)。筆者經(jīng)過分析研究，將阻礙我國政務信息資源共享的原因歸結(jié)為如下八個方面。
政務信息資源共享統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計亟待加強。由于我國政府組織架構(gòu)采取縱向?qū)蛹壷坪蜋M向職能制的二元矩陣結(jié)構(gòu)，使得電子政務信息資源配置容易導致“縱強橫弱”，即政務信息資源壟斷和分配失衡。在橫向維度上，行政管理部門由于是平級關(guān)系而且缺少權(quán)威牽頭部門，協(xié)調(diào)難度較大，電子政務信息資源規(guī)劃和共享難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；更重要的是，各地區(qū)、各部門信息化水平參差不齊，政務系統(tǒng)分散建設(shè)，給信息資源共享造成了重要障礙。由此可見，缺乏由中央—省—市—縣為主體、四級聯(lián)動的信息資源共享頂層架構(gòu)是目前政務信息資源共享難的重要原因。
傳統(tǒng)行政觀念和部門利益對政務信息資源共享深度和廣度的嚴重阻礙。我國政府組織架構(gòu)的二元矩陣模式使政府各職能部門過于關(guān)注縱向的從屬關(guān)系，而容易忽略橫向的協(xié)同關(guān)系，由此造成政務信息資源縱向流轉(zhuǎn)順暢，而橫向共享困難。不同部門、不同級別掌握的信息資源數(shù)量、質(zhì)量、范圍、效能均有所差異，信息資源完整性、鮮活性、權(quán)威性、真實性得不到有效保障，從而形成了形色各異的信息孤島。進而，信息的重復采集、重復加工、重復開發(fā)產(chǎn)生了信息一數(shù)多源的怪相，嚴重影響了信息質(zhì)量和有效性。
同時，由于長期以來對信息資源的歸屬、采集、開發(fā)等管理規(guī)章、制度還不明確，造成了信息資源部門化，部門資源利益化，利益產(chǎn)權(quán)個人化，人為設(shè)置政務信息資源互聯(lián)互通的壁壘，阻礙了政府信息資源的有效整合和綜合應用。這種政務信息資源“部門私有”的歸屬格局，導致在跨部門的電子政務信息資源建設(shè)項目很難做到互聯(lián)互通，給信息資源的自由共享設(shè)置了主觀壁壘，從而在一定程度上加劇了信息資源的分割和壟斷。
政務信息資源交換目錄和交換體系仍不規(guī)范。政務信息資源共享的核心問題是建設(shè)安全可靠的政務信息資源目錄體系和交換體系。2002年原國信辦和國家標準委組建“國家電子政務標準化總體組”，并于同年5月聯(lián)合印發(fā)《電子政務標準指南（第一版）》，2007年一期工程建成，初步形成了國家電子政務的標準框架。同時，一些部委在建設(shè)電子政務項目時也規(guī)劃了一些部委標準和行業(yè)標準，一些地方政府在電子政務系統(tǒng)建設(shè)和應用實踐過程中不斷探索，頒發(fā)了一些行政審批和公共服務等方面的地方標準。毋庸置疑，這些標準制度的出臺在很大程度上規(guī)范了部門縱向和行業(yè)電子政務系統(tǒng)信息共享，但這些行業(yè)標準、地方標準僅僅著眼于本行業(yè)和本地區(qū)的政務信息資源目錄體系和交換體系建設(shè)，而在橫向信息交換和共享過程中缺乏必要的規(guī)范，甚至還有少數(shù)部門使用自定義的字典代碼。標準不一致給系統(tǒng)兼容、互聯(lián)互通、信息搜索等帶來諸多困難，信息資源難以有序組織，難以方便、快捷、準確地實現(xiàn)信息定位、搜索和獲取。
電子政務網(wǎng)絡(luò)整合進展較為緩慢。目前我國有電子政務內(nèi)網(wǎng)、政務外網(wǎng)，還存在大量的政務專網(wǎng)，但網(wǎng)絡(luò)整合和共享平臺建設(shè)嚴重滯后。雖然2002年就提出建設(shè)統(tǒng)一的國家電子政務內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)，以促進部門間的互聯(lián)互通和資源共享，但是，國家電子政務內(nèi)網(wǎng)建設(shè)剛剛起步，國家電子政務外網(wǎng)雖已初具規(guī)模，但仍有9%的地市和41%的區(qū)縣沒有覆蓋到，需要依托電子政務內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)搭建的政務信息資源共享支撐平臺和交換體系難以實現(xiàn)。而且現(xiàn)有外網(wǎng)承載各級政務部門的社會管理和公共服務業(yè)務系統(tǒng)較少，僅包括國家應急平臺系統(tǒng)、監(jiān)察部糾風業(yè)務系統(tǒng)、文化部文化共享工程等10個部委的12項業(yè)務應用系統(tǒng)。此外，由于歷史原因，大量業(yè)務專網(wǎng)廣泛存在且互相隔離，中央的38個部門的80多個政務專網(wǎng)中，橫向交互率僅有0.1%，基本上都是信息孤島。我國目前電子政務網(wǎng)絡(luò)內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)和專網(wǎng)“三網(wǎng)并存”的格局給跨網(wǎng)的信息資源共享和業(yè)務協(xié)同設(shè)置了天然屏障。[page]
信息采集、更新、審核機制尚不健全。政務信息真實性、鮮活性、權(quán)威性難以保障，信息質(zhì)量不高。主要原因存在于三個方面：一是信息多頭采集，缺乏合理的信息采集機制，無法保證信息一數(shù)一源；由于各職能部門業(yè)務需求的不同導致了需求信息的不同，由此產(chǎn)生了多次重復采集信息的現(xiàn)象，采集的信息由于具有不同的粒度，造成了不同系統(tǒng)相互孤立、不能整合、難以共享。二是共享信息不難以及時更新。及時更新信息是保證信息真實性和鮮活性的基本保障。政務信息資源共享的立足點在于信息的真實性和鮮活性，而多數(shù)信息系統(tǒng)里面的業(yè)務信息很難保證及時更新，這種現(xiàn)象突出表現(xiàn)在聯(lián)合審批協(xié)同業(yè)務處理流程中。三是信息審計機制不健全。信息審計的目標是確保信息的準確性、完整性、一致性、時效性、可信性以及可解釋性。審計機制的缺失使得共享信息缺乏權(quán)威性，無法通過信息審計確認企業(yè)的“生”和“死”，嚴重影響了共享信息在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展活動中提供決策支持的科學性和權(quán)威性。
政務信息資源共享績效評價機制嚴重缺失。一是缺乏科學理論的指導。西方國家電子政務績效評估大多是基于經(jīng)由長期實踐經(jīng)驗而沉淀的理論基礎(chǔ)，反觀我國信息資源共享績效評價，由于起步晚，底子薄，建設(shè)實踐與評估理論嚴重脫節(jié)，對“評什么、怎么評、怎么樣”等問題模糊不清，造成了目前大多數(shù)電子政務業(yè)務系統(tǒng)采取粗放式的建設(shè)模式。三是缺乏績效評價體系。目前來看，我國政務信息資源共享缺乏對頂層設(shè)計、業(yè)務協(xié)同、互聯(lián)互通，共享效能、公共服務水平等方面的具體考核指標，有些地方即使出臺了一些考核要求，但大多是基于定性描述，而沒有根據(jù)實際情況科學構(gòu)建定量指標體系，更難以精確刻畫考核評價細則。三是缺乏績效評價意識。對于評價本身認識不到位，不能從如何有效提高信息資源共享水平、提高政府履職能力和社會管理服務水平來看待評價目標、流程、方法、效果，甚至把績效評估本身看作一項政績工程。
政務信息資源開發(fā)利用的市場機制還未形成。統(tǒng)計資料表明，超過80%的社會信息資源掌握在各級政府部門中，但由于目前政務信息資源的所有權(quán)、采集權(quán)、開發(fā)權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)沒有明確予以規(guī)定，造成很多政府部門將信息資源產(chǎn)權(quán)部門化。政府的職責在于給社會和公眾提供最基礎(chǔ)的信息服務，滿足公眾基本的信息需求，而深入分析、加工、生成新的信息產(chǎn)品則不屬于政府職責范疇。同時，目前社會化、市場化利用政務信息資源的機制還不完善，信息資源開發(fā)利用市場化、產(chǎn)業(yè)化程度較低，政務信息資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，缺乏國際競爭力。由于缺少市場機制，很多政府信息仍然沉睡在部門屏蔽墻內(nèi)，無法滿足政府在社會管理和公共服務中的信息需求，極大地制約了政府的社會管理和公共服務效率、業(yè)務協(xié)管水平和應急響應能力。
政務信息資源共享的法律法規(guī)長期滯后。世界主要發(fā)達國家通過制定相關(guān)法律法規(guī)較好實現(xiàn)了政務信息資源共享，如美國以《信息自由法》與《陽光下的政府法》為主體的政府信息公開立法體系，和英國以《公民憲章》和《信息公開法》等一系列法律法規(guī)有力推動了政府信息公開和共享。我國政務信息公開自2007年《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布后發(fā)展迅速，取得了令人矚目的成就，但與發(fā)達國家相比，還存在較大差距，特別是在對社會管理和公共服務方面還有不少問題。主要原因在于：一是信息資源公開與共享目的不清晰。二是立法不完善。條例以政府信息公開為主，沒有涉及跨部門的信息公開范疇。三是政府信息公開條例例外邊界不清。雖然信息公開條例以公開為原則，以不公開為例外，但很多事項由于其特殊性和重要性，如何劃分公開邊界需要進一步厘清。
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