【摘  要】 由于在國(guó)情、公眾理解上的不同，“政務(wù)公開(kāi)”這一概念在中美兩國(guó)之間存在著不同的解讀，因此也就導(dǎo)致了兩國(guó)在實(shí)施方式上的差異。因此本文在第一部分通過(guò)解析社會(huì)上、兩國(guó)間對(duì)“政務(wù)公開(kāi)”這一概念的不同理解，這將有助于我們厘清我們將要討論的范圍，有助于我們理解兩國(guó)落實(shí)政務(wù)公開(kāi)上存在的差異性及其緣由。然后文章簡(jiǎn)要分析了中美兩國(guó)政務(wù)公開(kāi)的現(xiàn)狀，從而結(jié)合第一部分的內(nèi)容針對(duì)中美兩國(guó)政務(wù)公開(kāi)的特點(diǎn)進(jìn)行對(duì)比和探究，總結(jié)其中的優(yōu)點(diǎn)與不足，進(jìn)而提出一些合理促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的對(duì)策。
 
　　1.關(guān)于政務(wù)公開(kāi)
 
　　當(dāng)我們開(kāi)始對(duì)中美兩國(guó)就“政務(wù)公開(kāi)”這一話題進(jìn)行探討和對(duì)比之前，首先我們得先搞清楚什么叫做“政務(wù)”，什么是“政務(wù)公開(kāi)”。
 
　　將“政務(wù)”這個(gè)詞條在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行搜索，可以得到政務(wù)的“基本解釋”是：[government affairs；government administration] 政府的事務(wù)性工作；泛指行政事務(wù)。“政”指的是政府，government。但我們也知道政府本身有廣義和狹義之分，廣義的政府包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)，狹義的政府僅指行政機(jī)關(guān)。
 
　　于是就出現(xiàn)了一個(gè)問(wèn)題，我們?cè)谟懻撝忻纼蓢?guó)“政務(wù)公開(kāi)”的時(shí)候，也許兩國(guó)對(duì)“政務(wù)公開(kāi)”的“政”字的理解本身就不在同一個(gè)維度上。因此在對(duì)兩國(guó)的政務(wù)公開(kāi)情況進(jìn)行一個(gè)分析和對(duì)比之前，我們有必要先對(duì)“政務(wù)公開(kāi)”的內(nèi)涵進(jìn)行一個(gè)界定。
 
　　政務(wù)公開(kāi)作為一種政治現(xiàn)象，是人類社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。在漫長(zhǎng)的奴隸社會(huì)和封建社會(huì)，大部分的國(guó)家政務(wù)活動(dòng)都處于封閉、神秘的狀態(tài)。國(guó)家政治活動(dòng)參與者僅限于作為統(tǒng)治者的少數(shù)人，而對(duì)于絕大多數(shù)的勞動(dòng)群眾而言，他們既沒(méi)有了解國(guó)家政務(wù)活動(dòng)的權(quán)利，也沒(méi)有參與國(guó)家政務(wù)活動(dòng)的機(jī)會(huì)。統(tǒng)治者雖在特定情況下，會(huì)讓公眾了解一定的國(guó)家活動(dòng)情況，但其目的不是依據(jù)于公眾的知情權(quán)，讓公眾參與和監(jiān)督國(guó)家活動(dòng)只不過(guò)是通過(guò)讓公眾了解一定情況以便實(shí)施他們做出的決定，更好地服從于他們的統(tǒng)治。
 
　　因此，如果說(shuō)在奴隸社會(huì)和封建社會(huì)公眾能夠了解一定的情況，并不是出于公眾的主動(dòng)要求，而是在統(tǒng)治者的動(dòng)員下的被動(dòng)參與?，F(xiàn)代社會(huì)相對(duì)于民主權(quán)利與民主政治發(fā)展意義上的政務(wù)公開(kāi)，在奴隸社會(huì)和封建社會(huì)是幾乎不存在的。馬克思曾深刻地揭示出這種政治的神秘性與專制統(tǒng)治之間的密切關(guān)系：“國(guó)家機(jī)構(gòu)的普遍精神是秘密，是奧秘；保守這種奧秘在官僚界內(nèi)是靠等級(jí)制組織，對(duì)于外界則靠那種閉關(guān)自守的公共性質(zhì)，因此，公開(kāi)國(guó)家的精神及國(guó)家的意圖，對(duì)官僚機(jī)構(gòu)而言就等于出賣它的秘密。”就國(guó)家政治和管理活動(dòng)公開(kāi)的形式而言，在古希臘的直接民主制度下是存在的，但僅限于自由民，而三分之二的非自由民是沒(méi)有知情權(quán)的，更不存在參與和監(jiān)督的權(quán)利。相對(duì)于舊中國(guó)社會(huì)而言，廣大的社會(huì)公眾基本上是沒(méi)有知情權(quán)的。作為統(tǒng)治者，主要是采取秘密的方式對(duì)社會(huì)實(shí)施專斷統(tǒng)治，根本就不存在今天意義上的所謂政務(wù)公開(kāi)，特別是依照法律規(guī)定，為行使公民知情權(quán)而使國(guó)家政務(wù)活動(dòng)以制度化、規(guī)范化的方式公開(kāi)于社會(huì)公眾的制度和程序。因此，封閉的、神秘的政治統(tǒng)治在中國(guó)封建社會(huì)中表現(xiàn)得尤為明顯，作為一種文化因素，這種負(fù)面作用對(duì)于今天我國(guó)的政務(wù)公開(kāi)還存在著影響。
 
　　政務(wù)公開(kāi)作為一種觀念首先起源于資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家，并在資產(chǎn)階級(jí)革命成功后把這一觀念轉(zhuǎn)化為政治實(shí)踐，但西方資本主義國(guó)家是在經(jīng)歷了較長(zhǎng)的時(shí)間后才逐漸使這一制度完善的。直至20 世紀(jì)中葉后，西方的主要資本主義國(guó)家才相繼在法律上使政務(wù)公開(kāi)制度化。從政務(wù)公開(kāi)的觀念起源來(lái)看，它首先表現(xiàn)在孟德斯鳩、盧梭等資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家的著作中，是他們首先提出了反對(duì)秘密政治，要求政務(wù)公開(kāi)的口號(hào)。資本主義工業(yè)革命的過(guò)程中，又使這種文明作為一種權(quán)利被提出來(lái)。法國(guó)在1789年大革命中發(fā)布的《人權(quán)宣言》第15 條中提出：“社會(huì)成員擁有向所有公務(wù)員索取行政報(bào)告的權(quán)利。”在此，要求行政事務(wù)報(bào)告公開(kāi)已不僅僅是一項(xiàng)口號(hào)或要求，而是被納入公民正式權(quán)利的主要組成部分。受歐洲資本主義啟蒙思想家影響，美國(guó)早期立憲者也提出和要求公民對(duì)國(guó)家政治事務(wù)的了解和參與。隨著資本主義民主的不斷發(fā)展，政務(wù)公開(kāi)的范圍也不斷擴(kuò)大，不僅在資產(chǎn)階級(jí)內(nèi)部公開(kāi)，而且也向全社會(huì)作相當(dāng)大范圍的公開(kāi)，如被標(biāo)榜為資產(chǎn)階級(jí)民主制度典范的美國(guó)，在1966年、1977年相繼通過(guò)了《情報(bào)自由法》、《陽(yáng)光下的政府法》，規(guī)定行政機(jī)關(guān)、各種委員會(huì)的決議，除了法律規(guī)定需要保密的以外，必須公開(kāi)。芬蘭、瑞典、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家在政務(wù)公開(kāi)方面雖然有各自程度不同的具體規(guī)定，但這些國(guó)家都把政務(wù)公開(kāi)奉為政治活動(dòng)的一項(xiàng)重要原則，這對(duì)于緩和社會(huì)矛盾，穩(wěn)定資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治秩序都具有重要意義。
 
　　從總的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，資產(chǎn)階級(jí)的政務(wù)公開(kāi)過(guò)程經(jīng)歷了一個(gè)由開(kāi)始啟蒙思想家提出口號(hào)、要求這種觀念形式，后在革命過(guò)程中作為一種成果使之成為一種公民權(quán)利要求，再之后在資本主義國(guó)家民主發(fā)展過(guò)程中使之逐漸規(guī)范化和法律化的過(guò)程。這一過(guò)程的發(fā)展表明西方國(guó)家對(duì)于政務(wù)公開(kāi)越來(lái)越重視。政務(wù)公開(kāi)在西方資本主義民主發(fā)展中的地位也日趨重要。
 
　　然而，仔細(xì)考察西方國(guó)家關(guān)于政務(wù)公開(kāi)的發(fā)展過(guò)程就會(huì)發(fā)現(xiàn)，它們的政務(wù)公開(kāi)是建立在人民主權(quán)理論基礎(chǔ)之上的，是為了保障公民的基本權(quán)利而要求政府在國(guó)家管理活動(dòng)過(guò)程中公開(kāi)自己的行為及結(jié)果，以便使人們了解情況并對(duì)政府活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。西方的政務(wù)公開(kāi)既是公民民主權(quán)利的體現(xiàn)，同時(shí)又是西方資產(chǎn)階級(jí)民主政治的必然要求和結(jié)果。由于資產(chǎn)階級(jí)革命的主要成果是建立了議會(huì)體制，取得了立法權(quán)，因此資本主義國(guó)家的議會(huì)立法活動(dòng)過(guò)程中本身就是公開(kāi)的。資產(chǎn)階級(jí)通過(guò)公開(kāi)競(jìng)選、議會(huì)立法和活動(dòng)公開(kāi)等方式保證了代議機(jī)構(gòu)的活動(dòng)置于人民的參與和監(jiān)督之下。在這種情況下，西方國(guó)家的政務(wù)公開(kāi)主要是指行政部門活動(dòng)的公開(kāi)。此外，西方國(guó)家之所以把政務(wù)公開(kāi)主要限定于行政機(jī)關(guān)，還在于行政機(jī)關(guān)本身的活動(dòng)具有強(qiáng)制性、秘密性特征，容易對(duì)公民權(quán)利造成侵害。因此在西方資本主義國(guó)家政治發(fā)展過(guò)程中，出于保護(hù)公民權(quán)利的需要，特別注意政府活動(dòng)的政務(wù)公開(kāi)。從美國(guó)等西方國(guó)家對(duì)政務(wù)公開(kāi)的立法來(lái)看，也主要是針對(duì)政府部門活動(dòng)應(yīng)公之于眾的立法。[page]
　　那么，我國(guó)的政務(wù)公開(kāi)應(yīng)限定在什么范圍呢？ 在目前我國(guó)的法律法規(guī)中，還沒(méi)有對(duì)何謂政務(wù)公開(kāi)做出明確的具體的規(guī)定，因此，人們對(duì)于政務(wù)公開(kāi)到底應(yīng)當(dāng)包括哪些方面的內(nèi)容，還存在著很多分歧。
 
　　以下是社會(huì)上具有代表性的關(guān)于政務(wù)公開(kāi)的論述，我們不難發(fā)現(xiàn)其中的分歧：
 
　　1、政務(wù)公開(kāi)，即行政制度、行政程序、行政執(zhí)法、行政職權(quán)及其范圍向公民公開(kāi)，公民有權(quán)根據(jù)自己的需要和利益了解政府的行政信息（除屬于國(guó)家應(yīng)保密的事項(xiàng)以外）、行政方面的法律法規(guī)和行政決策的過(guò)程，并監(jiān)督政府及工作人員的行政行為，評(píng)價(jià)政府工作的效果，維護(hù)公民的合法權(quán)利，提出自己的觀點(diǎn)和意見(jiàn)。
 
　　2、政務(wù)公開(kāi)，即政務(wù)應(yīng)包括政府行政立法活動(dòng)的公開(kāi)、行政執(zhí)法活動(dòng)的公開(kāi)、行政司法活動(dòng)的公開(kāi)等各方面，是政府活動(dòng)全方位的公開(kāi)。
 
　　3、政務(wù)即政府事務(wù)，公開(kāi)即不加隱蔽，使秘密成為公開(kāi)。政務(wù)公開(kāi)亦是行政情報(bào)公開(kāi)，它指除政務(wù)機(jī)密外，政府的管理活動(dòng)、執(zhí)法辦事程序和結(jié)果的信息要按相關(guān)法律程序全部公布于眾。
 
　　4、所謂狹義上的政務(wù)公開(kāi)，就是指僅限于政府機(jī)關(guān)范圍內(nèi)，尤其是與公共行政管理密切相關(guān)的、與民眾切身利益密切相關(guān)的事務(wù)的公開(kāi)。
 
　　5、所謂政務(wù)公開(kāi)，一般是指國(guó)家（政府）的政治事務(wù)或活動(dòng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)應(yīng)讓大眾了解。在政黨已成為政治生活中的主導(dǎo)因素的當(dāng)代，公開(kāi)的“政務(wù)”包括“黨務(wù)”。
 
　　6、廣義的政務(wù)包括政治事務(wù)和國(guó)家管理事務(wù)，狹義的政務(wù)僅指國(guó)家管理事務(wù)。已經(jīng)對(duì)政務(wù)公開(kāi)立法的國(guó)家都把“政務(wù)”限定在狹義的范圍內(nèi)，即行政機(jī)關(guān)對(duì)公共事務(wù)的管理。在我國(guó)，由于各級(jí)黨委討論決定的相當(dāng)一部分事務(wù)不僅局限于黨務(wù)（政治事務(wù)），而且涉及行政事務(wù)，因而“政務(wù)”應(yīng)取廣義的概念。
 
　　通過(guò)以上有關(guān)政務(wù)公開(kāi)的論述，可以看出，目前學(xué)術(shù)界對(duì)政務(wù)公開(kāi)存在著兩種不同的理解：一種是從較寬泛的意義上理解政務(wù)公開(kāi)，這種理解實(shí)質(zhì)上是對(duì)政務(wù)公開(kāi)的“政”字作了寬泛的解釋。“政”被理解成政治活動(dòng)，或者是政治性的國(guó)家管理活動(dòng)。因此，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和政黨活動(dòng)都被納入到政務(wù)公開(kāi)中來(lái)。另一種則是從狹義上理解政務(wù)公開(kāi)，把“政”僅解釋為國(guó)家的行政管理活動(dòng)，也就是有的學(xué)者所說(shuō)的“政府活動(dòng)”，指國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，而不包括政黨活動(dòng)、立法機(jī)關(guān)的活動(dòng)。[1]
 
　　由此可見(jiàn)，我們今天要討論的兩個(gè)國(guó)家中，美國(guó)對(duì)其本身要推行的“政務(wù)公開(kāi)”的概念已經(jīng)取得了一個(gè)比較清楚的共識(shí)，對(duì)“政務(wù)”二字也已經(jīng)界定出了一個(gè)范圍，其政務(wù)公開(kāi)本身的發(fā)展過(guò)程也有一條清晰的脈絡(luò)和軌跡可循。同時(shí)經(jīng)過(guò)了比較長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，美國(guó)的政務(wù)公開(kāi)已經(jīng)取得了一個(gè)比較高的成就，因此我們的分析會(huì)相對(duì)“靜態(tài)”，也會(huì)相對(duì)簡(jiǎn)單些。而對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，情況稍顯復(fù)雜。首先就是政府，社會(huì)民眾，學(xué)術(shù)界都沒(méi)有凝聚出一個(gè)共識(shí)，究竟“政務(wù)”要涵蓋多大的范圍；范圍不清晰，發(fā)展的方向、力度都不好掌握，還是要不斷“摸石頭過(guò)河”。其次，每個(gè)關(guān)于政務(wù)公開(kāi)范圍的主張背后都是有各種政治目的、政治力量作為背景的，這將是一個(gè)復(fù)雜的博弈場(chǎng)（這一點(diǎn)由社會(huì)上早已對(duì)三公經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)取得共識(shí)但是卻遲遲沒(méi)有公開(kāi)的跡象可見(jiàn)一斑）。第三，關(guān)于政務(wù)公開(kāi)的討論本身就受制于政務(wù)公開(kāi)自身的發(fā)展程度。因此對(duì)于中國(guó)政務(wù)公開(kāi)現(xiàn)狀和特點(diǎn)的討論將會(huì)復(fù)雜許多。鑒于此，為了避免將太多篇幅用于討論中國(guó)政務(wù)公開(kāi)的范圍“應(yīng)該”是多大，本文僅限于分析政務(wù)公開(kāi)的現(xiàn)狀。
 
　　2  美國(guó)的政務(wù)公開(kāi)
 
　　由上文我們已經(jīng)知道美國(guó)的政務(wù)公開(kāi)已經(jīng)走過(guò)了比較長(zhǎng)的一段發(fā)展過(guò)程，其政務(wù)公開(kāi)主要是指行政部門活動(dòng)的公開(kāi)。而有關(guān)政務(wù)公開(kāi)的法律制度有著兩百年的歷史，其主要法律制度有《版權(quán)法》、《信息自由法》、《隱私法》、《削減公文法》、《電子信息自由法修正案》等。[2]可以說(shuō)，美國(guó)政務(wù)公開(kāi)的發(fā)展史也是相關(guān)法律法規(guī)發(fā)展出臺(tái)的歷史。這些法律對(duì)政務(wù)公開(kāi)的發(fā)展和維系起了重大作用。我們直接由這些法律法規(guī)入手討論美國(guó)的政務(wù)公開(kāi)，是一個(gè)比較合理的切入點(diǎn)。
 
　　美國(guó)的政務(wù)公開(kāi)包括兩大方面，即政府信息的公開(kāi)和政府會(huì)議的公開(kāi)。規(guī)范前者的法律是《信息自由法》和《隱私法》，規(guī)范后者的法律是《陽(yáng)光下的政府法》和《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》。
 
　　2.1 政務(wù)信息公開(kāi)制度
 
　　政務(wù)公開(kāi)制度是指政府機(jī)關(guān)在保守國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的前提下，將包括行政立法、行政決策、行政許可、行政裁決等在內(nèi)的行政行為公諸于眾的制度。它體現(xiàn)了“主權(quán)在民”的理念，有利于公眾對(duì)政府的監(jiān)督、提高行政效率、防止腐敗。[3]
 
　　2.1.1 信息公開(kāi)的范圍
 
　　根據(jù)《信息自由法》，出法律明確規(guī)定免于公開(kāi)的事項(xiàng)外，所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的記錄，包括書(shū)面版和電子版，都應(yīng)該公開(kāi)。具體來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)該公開(kāi)的信息大致可分為三大類：根據(jù)《信息自由法》，除法律明確規(guī)定免于公開(kāi)的事項(xiàng)外，所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的記錄，包括書(shū)面版和電子版，都應(yīng)該公開(kāi)。具體來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)該公開(kāi)的信息大致可分為三大類：首先是具有普遍指導(dǎo)意義的規(guī)范性信息。具體包括：（1）該機(jī)構(gòu)的總部及其在各地的工作部門；公民獲取情況和決定提出呈文請(qǐng)求的固定地點(diǎn)、申請(qǐng)程序和受理人員；（2）各部門召開(kāi)會(huì)議、決定問(wèn)題的一般程序和方法；（3）申請(qǐng)的規(guī)則、通用的表格、索取表格的地點(diǎn)，對(duì)各種資料包括文書(shū)、報(bào)告等的說(shuō)明；（4）法律授權(quán)采用的具有普遍適用性的實(shí)質(zhì)性規(guī)則、一般政策的闡述、或行政機(jī)構(gòu)作出的、具有普遍適用性的解釋；（5）對(duì)上述各項(xiàng)的修正和廢除。這類信息必須刊載在《聯(lián)邦登記》。
 
　　其次，不要求在《聯(lián)邦登記》上公布，但必須以其他方式主動(dòng)公開(kāi)的信息。這類信息包括：（1）具有法律效力，但不被普遍適用的文件；（2）對(duì)于先例政策的說(shuō)明和解釋；（3）對(duì)公民具有影響力的官員手冊(cè)和指示；（4）合議制行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行政策商議后所達(dá)成結(jié)果的記錄。這類信息可通過(guò)政府的檔案館、文稿館、圖書(shū)館、報(bào)刊、雜志、電臺(tái)、電視臺(tái)、情報(bào)科、科研所等加以公布。對(duì)這類信息，行政機(jī)構(gòu)必須提供索引，方便公民進(jìn)行查詢和復(fù)制。
 
　　最后一種，即那些不登記，又不主動(dòng)公開(kāi)的信息。對(duì)這類信息，公民可以提出公開(kāi)的申請(qǐng)要求相應(yīng)機(jī)構(gòu)予以公開(kāi)。這是政務(wù)記錄公開(kāi)中運(yùn)用最多的一種方式。
 
　　2.1.2 可豁免公開(kāi)的信息
 
　　并不是所有的信息都有公開(kāi)的必要，《信息自由法》出于確保特殊信息隱秘性的需要，明確規(guī)定了九項(xiàng)可豁免公開(kāi)的情況。這九項(xiàng)可豁免公開(kāi)的政務(wù)信息是：
 
　?。?）根據(jù)總統(tǒng)行政命令中規(guī)定的準(zhǔn)則，明確核準(zhǔn)為出于國(guó)防或外交利益必須保守的秘密，并且在實(shí)際上已正確地按照總統(tǒng)的此項(xiàng)行政命令納入保密范圍的；
 
　?。?）完全屬于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的人事規(guī)則和慣例的；
 
　?。?）法律明確準(zhǔn)許免予公布的；
 
　?。?）商業(yè)機(jī)密以及從第三方獲得的、特許的商業(yè)或金融保密信息；
 
　?。?）除了與該機(jī)構(gòu)進(jìn)行訴訟的機(jī)構(gòu)之外，其他當(dāng)事人依照法律不能利用的機(jī)構(gòu)之間或機(jī)構(gòu)內(nèi)部的備忘錄或文件；
 
　　（6）如果透露會(huì)構(gòu)成明顯地對(duì)屬于個(gè)人隱私的醫(yī)療檔案或類似的材料的不正當(dāng)侵害；
 
　　（7）為執(zhí)法而搜集的調(diào)查記錄，且如果透露會(huì)發(fā)生以下情況：干擾執(zhí)法程序；剝奪一個(gè)人受公平審判或者公正裁決的權(quán)利；構(gòu)成對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的不正當(dāng)侵犯；在刑事執(zhí)法機(jī)構(gòu)刑事調(diào)查過(guò)程中搜集情況的記錄，或者在一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法的關(guān)于國(guó)家安全情報(bào)的調(diào)查中，透露由秘密來(lái)源提供的秘密信息；透露調(diào)查的技術(shù)和程序或者來(lái)源；危害執(zhí)法人員的生命或者身體安全；
 
　　（8）金融管理部門為控制或監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)而準(zhǔn)備的檢查報(bào)告、工作報(bào)告或情況報(bào)告中的信息；
 
　?。?）關(guān)于油井的，包括地圖在內(nèi)的地理學(xué)和地球物理學(xué)的信息和資料。
 
　　值得注意的是，這些豁免公開(kāi)的信息還受到“可分割性”原則的約束，豁免公開(kāi)決不意味著對(duì)含有豁免事項(xiàng)的信息一律不予公布：凡是可以從含有豁免公開(kāi)的信息中分離出來(lái)的非保密性信息，都應(yīng)毫無(wú)保留地予以提供。[page]
　　2.1.3 政府政務(wù)公開(kāi)和公眾獲取信息的途徑
 
　　上述法定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息、各行政機(jī)關(guān)的總部及在各地的分支機(jī)構(gòu)、公眾從該機(jī)構(gòu)獲取信息的地點(diǎn)和方式，都要刊登在《聯(lián)邦登記》上，供人們查閱。公眾可以向各行政機(jī)關(guān)檢索和復(fù)制行政裁決書(shū)、《聯(lián)邦登記》上未公布的政策說(shuō)明、機(jī)關(guān)人員手冊(cè)和與公共利益有關(guān)的守則、政府檔案。[4]
 
　　想要獲取政府信息者可以通過(guò)電話提出非正式請(qǐng)求，但通常情況下各機(jī)構(gòu)會(huì)要求請(qǐng)求者以書(shū)面形式提出，絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)接受傳真請(qǐng)求文件。
 
　　《信息自由法》賦予司法部長(zhǎng)負(fù)責(zé)推進(jìn)該法在整個(gè)聯(lián)邦行政系統(tǒng)的統(tǒng)一實(shí)施，自1981年，這項(xiàng)職責(zé)改由司法部下屬的信息自由和《隱私法》辦公室承擔(dān)。司法部和其他聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)都制定了本部門的實(shí)施細(xì)則。1996年《電子信息自由法》頒布后，許多聯(lián)邦機(jī)構(gòu)已將《信息自由法》要求的公開(kāi)信息刊登在其網(wǎng)站上，因此，當(dāng)請(qǐng)求者向相關(guān)機(jī)構(gòu)提出信息請(qǐng)求時(shí)，應(yīng)該先到其網(wǎng)站查證一下。[5]
 
　　為了推動(dòng)聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)更廣泛地使用因特網(wǎng)為公眾提供信息和服務(wù)，2002年美國(guó)國(guó)會(huì)制訂了《2002電子政務(wù)法》。該法要求政府機(jī)構(gòu)將自己的行政行為最大限度地在因特網(wǎng)上公開(kāi)。幾年來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府各部門的行政許可、公共工程招投標(biāo)、政府采購(gòu)等活動(dòng)都在網(wǎng)上進(jìn)行，即加大了行政行為的透明度，保證了公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也提高了行政效率，減少了腐敗問(wèn)題的發(fā)生。[6]
 
　　2.1.4 《隱私法》
 
　　1974年通過(guò)的《隱私法》可以說(shuō)是對(duì)《信息自由法》的一個(gè)補(bǔ)充?！缎畔⒆杂煞ā奉C布以后，公民對(duì)行政機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期形成的掩飾政務(wù)信息卻同時(shí)威脅個(gè)人隱私的官僚作風(fēng)日益關(guān)注，他們的反饋與回應(yīng)也促成了《隱私法》的出臺(tái)，并迫使聯(lián)邦政府在同年修正了《信息自由法》（David，1979）。
 
　　《隱私法》適用于所有美國(guó)公民以及在美國(guó)依法享有永久居留權(quán)的外國(guó)公民。其中規(guī)定，公民有權(quán)獲取經(jīng)由大部分聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)（除國(guó)會(huì)、隸屬于國(guó)會(huì)的機(jī)關(guān)和法院、州和地方政府的行政機(jī)關(guān)以外）控制的涉及到公民姓名或其他標(biāo)識(shí)或根據(jù)這些標(biāo)識(shí)（比如相片、指紋、各類證件號(hào)碼等）記載的相關(guān)信息。行政記錄中記載的私人信息必須準(zhǔn)確、完整并得到及時(shí)的更新；個(gè)體可以隨時(shí)對(duì)相關(guān)信息的準(zhǔn)確度實(shí)行檢驗(yàn)（Harold，1997）。而行政機(jī)關(guān)在尚未取得公民的書(shū)面許可以前，不得公開(kāi)此類記錄。但和《信息自由法》類似，《隱私法》中也規(guī)定了12種特殊情況可享受上述豁免，即無(wú)需經(jīng)過(guò)本人同意即可對(duì)外公開(kāi)。這12種情況是：
 
　　（1）為執(zhí)行公務(wù)使用個(gè)人記錄，但只限于機(jī)構(gòu)內(nèi)部；
 
　　（2）遵循《信息自由法》的規(guī)定公開(kāi)個(gè)人記錄；
 
　?。?）記錄的使用目的與其制作目的相容、沒(méi)有沖突，這被稱為“常規(guī)使用”；
 
　?。?）向人口普查局提供個(gè)人記錄；
 
　?。?）以不能識(shí)別出特定個(gè)人的形式，向其他機(jī)構(gòu)提供個(gè)人記錄以供統(tǒng)計(jì)研究之用；
 
　?。?）向國(guó)家檔案局提供具有歷史價(jià)值或其他特別意義的值得長(zhǎng)期保存的個(gè)人記錄；
 
　　（7）出于執(zhí)法要求向其他機(jī)構(gòu)提供個(gè)人記錄；
 
　　（8）在緊急情況下，為了某人的健康、安全而使用個(gè)人記錄；
 
　?。?）向國(guó)會(huì)及其委員會(huì)提供個(gè)人記錄；
 
　?。?0）向總審計(jì)長(zhǎng)及其代表提供執(zhí)行公務(wù)所需的個(gè)人記錄；
 
　　（11）根據(jù)法院的傳令提供個(gè)人記錄；
 
　?。?2）向消費(fèi)者資產(chǎn)信用調(diào)查機(jī)構(gòu)提供的、作為其他行政機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款、收取債務(wù)參考之用的個(gè)人記錄。
 
　　另外，為了防止行政機(jī)構(gòu)隱瞞所持有的私人信息，每一個(gè)聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)都被要求在聯(lián)邦登記上出版對(duì)持有個(gè)人信息的行政機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)介紹。而在進(jìn)行介紹時(shí)，有九項(xiàng)內(nèi)容是規(guī)定必須予以公開(kāi)的：
 
　?。?）個(gè)人信息記錄系統(tǒng)的名稱與地方；
 
　?。?）個(gè)人信息記錄系統(tǒng)中包括哪一類人的記錄；
 
　?。?）個(gè)人信息記錄系統(tǒng)收集了哪一類信息；
 
　?。?）這些個(gè)人信息記錄一般用作何用，包括使用目的和使用者類型；
 
　　（5）行政機(jī)構(gòu)以何種方式保存?zhèn)€人信息記錄；
 
　?。?）個(gè)人信息記錄系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人；
 
　?。?）當(dāng)公民查詢個(gè)人記錄系統(tǒng)中是否包括自己記錄時(shí)，行政機(jī)構(gòu)的具體答復(fù)程序；
 
　?。?）當(dāng)公民查詢?nèi)绾潍@取自己記錄，如何質(zhì)疑該記錄時(shí)，行政機(jī)關(guān)作出答復(fù)的程序；
 
　?。?）個(gè)人信息記錄系統(tǒng)中的范疇分類。
 
　　2.2 政府會(huì)議公開(kāi)制度
 
　　2.2.1 《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》
 
　　《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》制定于1972年并于1973年1月5日正式生效。其立法背景既有體制內(nèi)的也有體制外的。主要原因源于一些國(guó)會(huì)議員和公眾對(duì)當(dāng)時(shí)聯(lián)邦政府行政部門所屬機(jī)構(gòu)急劇膨脹的關(guān)注。在1960、1970年代，大約有5000個(gè)左右的聯(lián)邦咨詢委員會(huì)，而且許多委員會(huì)是秘密運(yùn)行；目前，仍有1000個(gè)左右。這些秘密運(yùn)行的機(jī)構(gòu)的權(quán)力和影響力越來(lái)越越大，它們與立法、行政、司法、獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)一道，被稱為政府的第五手臂，國(guó)會(huì)認(rèn)為亟需對(duì)此加以規(guī)范。否則，它們就會(huì)危害到美國(guó)的憲政制度（Steinbrook，2004）。
 
　　《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》首先對(duì)咨詢委員會(huì)這一行政主體做出了詳細(xì)的定義。咨詢委員會(huì)并不是泛指所有的聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)，而是那些出于為總統(tǒng)或聯(lián)邦政府部門、官員征集意見(jiàn)和建議的需要，根據(jù)聯(lián)邦法律或政府部門重組計(jì)劃，由總統(tǒng)或一個(gè)至多個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)建立、并處于他們管理之下的任何管理委員會(huì)、調(diào)查委員會(huì)、考察團(tuán)、協(xié)商會(huì)議、行政會(huì)議、陪審團(tuán)、有著特殊職能的特別工作組，及附屬于他們之下的類似組織。
 
　　為了實(shí)現(xiàn)對(duì)眾多咨詢委員會(huì)的監(jiān)管，在法令的授權(quán)下建立了一套具有行政約束力的體系，以監(jiān)管附屬于聯(lián)邦政府行政機(jī)構(gòu)下的各類咨詢委員會(huì)的創(chuàng)立和運(yùn)作，法律提出了11條具體而細(xì)致的要求：
 
　　機(jī)構(gòu)必須建立與法令相一致的規(guī)范的管理方針，以實(shí)行強(qiáng)有力的行政控制；行政機(jī)構(gòu)必須持有對(duì)自身性質(zhì)、職能，以及席下咨詢委員會(huì)運(yùn)作情況的體系記錄；行政機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人必須為每個(gè)咨詢委員會(huì)指派管理官員，這些官員有責(zé)任對(duì)委員會(huì)管理方案的執(zhí)行實(shí)施控制和監(jiān)管；咨詢委員會(huì)在接觸或執(zhí)行公務(wù)時(shí)必須進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃并予以記錄；上述記錄必須每?jī)赡旮乱淮?，否則將依據(jù)法案的第14條予以廢止；各委員會(huì)的成員人數(shù)將依據(jù)各自實(shí)行的職能加以合理的平衡；委員會(huì)的會(huì)議都必須向公眾開(kāi)放，少數(shù)情況例外（如總統(tǒng)認(rèn)為出于國(guó)家安全理由而不公開(kāi)）。會(huì)議的公告和議程必須及時(shí)刊登在聯(lián)邦登記上，以適應(yīng)公眾參與的要求；指派的管理委員會(huì)的聯(lián)邦官員必須同意會(huì)議的召開(kāi)和議程，并參加會(huì)議；必須保存詳細(xì)的委員會(huì)會(huì)議記錄，內(nèi)容包括會(huì)議召開(kāi)的時(shí)間和地點(diǎn)，出席會(huì)議的人員，并準(zhǔn)確描述在會(huì)議中所討論的議題以及最后達(dá)成的結(jié)論，另外委員會(huì)還須總結(jié)經(jīng)驗(yàn)以供未來(lái)參考。所有咨詢委員會(huì)的文件都須接受公民的審查和復(fù)制，除非這一委員會(huì)不再存在；委員會(huì)還需公開(kāi)記有行政開(kāi)支的完整記錄；如果第#條中所記載的委員會(huì)需達(dá)成的目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，或需執(zhí)行的工作已不符合時(shí)代發(fā)展，又或在委員會(huì)的運(yùn)行過(guò)程中入不敷出，那么這一類咨詢委員會(huì)將被廢除（Dale &Flaak，2004；Harold，1975）。[page]
　　2.1.2 《陽(yáng)光下的政府法》
 
　　《陽(yáng)光下的政府法》建立在聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法的基礎(chǔ)上，是對(duì)政府會(huì)議公開(kāi)制度的補(bǔ)充與完善。它于1977年開(kāi)始正式生效，把會(huì)議公開(kāi)的范圍從附屬于聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的咨詢委員會(huì)擴(kuò)展到了所有行政機(jī)構(gòu)。當(dāng)一個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)召開(kāi)會(huì)議時(shí)，它是否必須遵從《陽(yáng)光下的政府法》取決于三個(gè)方面的考慮：首先，要看此行政機(jī)構(gòu)是否受著法案的約束，其召開(kāi)的會(huì)議是否屬于法案的規(guī)定范疇；其次，如果符合要求，如何公開(kāi)；最后還要考慮到會(huì)議的內(nèi)容有沒(méi)有涉及到可豁免公開(kāi)的信息。
 
　?。?）適用的主體和會(huì)議形式
 
　　美國(guó)的聯(lián)邦行政系統(tǒng)中有50多個(gè)具有制定和執(zhí)行行政規(guī)章、政策的機(jī)構(gòu)，他們被統(tǒng)稱為局或委員會(huì)。這些行政機(jī)構(gòu)通常由國(guó)會(huì)立法設(shè)立，并由5至11個(gè)由總統(tǒng)任命的個(gè)人組成行政首腦機(jī)關(guān)。這些機(jī)關(guān)在制定行政規(guī)章和商討政策決定時(shí)通常不是用首長(zhǎng)制而是采用合議制，即以首腦機(jī)關(guān)的全體成員投票表決，并以少數(shù)服從多數(shù)通過(guò)決議?！蛾?yáng)光下的政府法》就是要求法律賦予這些行政機(jī)構(gòu)義務(wù)，一律公開(kāi)會(huì)議的決策過(guò)程，不允許私下磋商達(dá)成某種妥協(xié)或決議。
 
　?。?）如何公開(kāi)
 
　　根據(jù)法令規(guī)定，合議制行政機(jī)構(gòu)舉行的每次會(huì)議（除去符合豁免會(huì)議公開(kāi)的#&種情況）都必須對(duì)外開(kāi)放，聽(tīng)任公民的審查，而公民也依法取得了出席、旁聽(tīng)和觀看等審查的權(quán)利。機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供會(huì)議的相關(guān)信息，比如時(shí)間、地點(diǎn)、主體、負(fù)責(zé)人的姓名、聯(lián)系方式以及會(huì)議變更信息等等。
 
　?。?）豁免公開(kāi)條款
 
　　與《信息自由法》一樣，《陽(yáng)光下的政府法》在公開(kāi)的原則下，也規(guī)定有豁免公開(kāi)條款，只是適用的范圍不完全相同而已。共有3條豁免條款在《信息自由法》中沒(méi)有提及，分別是：
 
　　A、如果會(huì)議涉及到某人的刑事犯罪案件或者對(duì)該人的正式指控，可豁免公開(kāi)；
 
　　B、會(huì)議討論的信息如果過(guò)早披露，會(huì)在貨幣、證券、商品方面引發(fā)投機(jī)活動(dòng)或嚴(yán)重危及金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，從而對(duì)貨幣、證券、商品或金融管理機(jī)構(gòu)造成沖擊，并嚴(yán)重妨礙其它機(jī)構(gòu)執(zhí)行計(jì)劃公務(wù)的情況；
 
　　C、如果會(huì)議信息涉及機(jī)構(gòu)發(fā)出傳票、參加民事訴訟、參加國(guó)際法庭上的訴訟、參加仲裁，或者提出、決定、執(zhí)行一項(xiàng)正式程序的裁決，可豁免公開(kāi)。
 
　　即使享有豁免的特權(quán)，這些不予以公開(kāi)的會(huì)議也并不是處于完全的遮蔽狀態(tài)。法令規(guī)定即使會(huì)議內(nèi)部舉行，在結(jié)束后也必須整理出會(huì)議情況的詳細(xì)抄本、電子記錄，并充分?jǐn)⑹鰰?huì)議中討論的全部事項(xiàng)、準(zhǔn)確概述會(huì)議所做出的決定、闡明所作決定的依據(jù)、指明各項(xiàng)議案所參照的全部文件等。法令在規(guī)定行政機(jī)構(gòu)必須做不公開(kāi)會(huì)議的記錄同時(shí)，還規(guī)定行政機(jī)構(gòu)必須對(duì)公眾迅速公開(kāi)會(huì)議中討論的豁免公開(kāi)事項(xiàng)以外的信息。因?yàn)樾姓C(jī)構(gòu)根據(jù)豁免條款舉行不公開(kāi)的會(huì)議時(shí)，所討論的不一定都是保密事項(xiàng)，因此在去除會(huì)議記錄中的保密成分外，其余的仍應(yīng)對(duì)外公布；其次，某些敏感話題，經(jīng)過(guò)時(shí)間的推移，可能會(huì)喪失其敏感性，這時(shí)，會(huì)議的全部記錄就應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾開(kāi)放"。[7]
 
　　3.中國(guó)的政務(wù)公開(kāi)
 
　　3.1 政務(wù)公開(kāi)的分類
 
　　根據(jù)政務(wù)公開(kāi)的范圍和對(duì)象不同， 可將中央政府政務(wù)公開(kāi)分為三類：
 
　　3.1.1中央政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的公開(kāi)
 
　　指中央政府各機(jī)構(gòu)有關(guān)人事任免、行政事務(wù)、政策信息等對(duì)各自內(nèi)部工作人員的公開(kāi)以及對(duì)其他中央政府機(jī)構(gòu)的公開(kāi)。目前，尤其要注重在政務(wù)公開(kāi)中，逐步實(shí)現(xiàn)各機(jī)構(gòu)內(nèi)部，部門之間信息資源共享，著力解決國(guó)務(wù)院所屬部門內(nèi)各個(gè)司局向地方政府重復(fù)索取信息的問(wèn)題，解決國(guó)務(wù)院各個(gè)部門分別向地方政府一個(gè)部門重復(fù)索取信息的問(wèn)題。中央政府各機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用統(tǒng)一的信息平臺(tái)，發(fā)揮中央政府內(nèi)網(wǎng)功能，實(shí)現(xiàn)政府信息共享、提高行政效率、節(jié)約行政成本。
 
　　3.1.2 中央政府對(duì)地方政府的公開(kāi)
 
　　這方面的公開(kāi)是雙向的，一方面中央政府有義務(wù)對(duì)各地方政府公開(kāi)中央政府的各項(xiàng)政策、規(guī)定，以便地方政府了解大政方針、指導(dǎo)性政策；另一方面，地方政府也必須及時(shí)向中央政府公開(kāi)（上報(bào)） 本地的相關(guān)情況，以便中央政府隨時(shí)了解情況、指導(dǎo)工作。
 
　　目前，應(yīng)把中央政府履行行政許可的事項(xiàng)及時(shí)全面地向地方政府公開(kāi)，作為部門系統(tǒng)內(nèi)部政務(wù)公開(kāi)的重點(diǎn)，增加“透明度”，減少“黑箱操作”，使地方政府工作人員少到北京“跑部”，提高辦事效率。
 
　　3.1.3 中央政府對(duì)社會(huì)的公開(kāi)
 
　　這方面的研究，是當(dāng)前的薄弱環(huán)節(jié)。中央政府是全國(guó)最高行政機(jī)關(guān)，其政務(wù)公開(kāi)情況為廣大人民群眾和世界輿論矚目。面向社會(huì)的政務(wù)公開(kāi)應(yīng)該是中央政府政務(wù)公開(kāi)的主要取向，這方面的研究比較薄弱，本課題擬以中央政府向社會(huì)的政務(wù)公開(kāi)作為研究重點(diǎn)。
 
　　3.2 政務(wù)公開(kāi)的基本內(nèi)容
 
　　確定政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容，是推行政務(wù)公開(kāi)的前提和基礎(chǔ)，也是建立政務(wù)公開(kāi)制度的關(guān)鍵所在。政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)真實(shí)可信、合理合法、有現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性，是社會(huì)公眾關(guān)注和希望得知的政務(wù)信息。應(yīng)明確規(guī)定哪些內(nèi)容能夠公開(kāi)，哪些內(nèi)容不能公開(kāi)。
 
　　3.2.1 中央政府政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容范圍
 
　　國(guó)務(wù)院各部門政務(wù)公開(kāi)的常規(guī)內(nèi)容包括：機(jī)構(gòu)名稱、業(yè)務(wù)職能范圍、階段性主要工作內(nèi)容和目標(biāo)、辦公地點(diǎn)、負(fù)責(zé)人姓名及聯(lián)系辦法、辦事程序、適用法規(guī)、辦事結(jié)果、經(jīng)濟(jì)和帳目、辦事人員、數(shù)字及數(shù)字分析說(shuō)明、監(jiān)督和責(zé)任追究制度等。除了這些項(xiàng)目外，國(guó)務(wù)院各部門還應(yīng)根據(jù)各自職能的不同，有不同的公開(kāi)項(xiàng)目。各部門應(yīng)結(jié)合實(shí)際，把公眾普遍關(guān)心、涉及公眾切身利益的問(wèn)題作為政務(wù)公開(kāi)的重點(diǎn)，圍繞基本情況和行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的程序、方法、結(jié)果等事項(xiàng)，決定政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容，并隨著政務(wù)公開(kāi)工作的深人，以及行政管理工作的推進(jìn)，不斷調(diào)整和拓展政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容和范圍。
 
　　3.2.2 免除公開(kāi)的范圍
 
　　借鑒國(guó)外政務(wù)公開(kāi)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際，我國(guó)政務(wù)公開(kāi)的免除事項(xiàng)一般包括：
 
　?。?）涉及國(guó)防、外交秘密的情報(bào)。國(guó)家的秘密軍事措施和外交措施是國(guó)家秘密，受保密法保護(hù)，各國(guó)多采用“嚴(yán)格排除主義”。主要體現(xiàn)在中央軍委、國(guó)家安全部、外交部等的職能中。
 
　?。?）公開(kāi)可能會(huì)危害公共安全、金融秩序的情報(bào)。國(guó)家掌握的某些敏感信息，公開(kāi)會(huì)引起社會(huì)的動(dòng)蕩與混亂，因而不宜公開(kāi)。主要體現(xiàn)在公安部、安全部、中國(guó)人民銀行等的非公開(kāi)內(nèi)容中。
 
　?。?）關(guān)于個(gè)人隱私、企業(yè)商業(yè)秘密信息。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)公民的人事、醫(yī)療及犯罪記錄等檔案保密。但個(gè)人檔案應(yīng)對(duì)其本人公開(kāi)。行政機(jī)關(guān)不宜公開(kāi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)中屬于商業(yè)秘密的內(nèi)容。以上事項(xiàng)如行政機(jī)關(guān)認(rèn)為有公益上的需要時(shí)，可決定公開(kāi)。
 
　?。?）公開(kāi)可能會(huì)妨礙犯罪偵查、起訴的信息。例如，公開(kāi)后會(huì)妨礙犯罪調(diào)查、妨礙公正審判、會(huì)危害他人的生命和財(cái)產(chǎn)安全等信息。
 
　?。?）行政機(jī)關(guān)未作出正式?jīng)Q定前的討論、審議等方面的信息。只有行政文件的定稿才屬公開(kāi)的情報(bào)，處于草擬過(guò)程中的草稿、討論稿、征求意見(jiàn)稿以及其他作出決定前用于交換意見(jiàn)的材料一般不公開(kāi)。
 
　?。?）行政機(jī)關(guān)在調(diào)查、檢查、取締違法活動(dòng)中的信息。
 
　?。?）其他法律規(guī)定不能公開(kāi)的信息。
 
　　上述免除公開(kāi)的范圍并不是固定不變的，隨著時(shí)間的變化，既會(huì)增加免除公開(kāi)的內(nèi)容，也會(huì)根據(jù)情況變化將原來(lái)免除公開(kāi)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為可以公開(kāi)的內(nèi)容。
 
　　3.3 政務(wù)公開(kāi)的形式
 
　　3.3.1 傳統(tǒng)的政務(wù)公開(kāi)形式
 
　　中央政府政務(wù)公開(kāi)常用并已取得一定成效的形式有：
 
　　（1）通過(guò)廣播、電視、報(bào)刊等新聞媒體公開(kāi)政務(wù)。這種途徑的主要特點(diǎn)是公開(kāi)范圍廣，公開(kāi)速度快，公開(kāi)時(shí)效性強(qiáng)。尤其是中央電視臺(tái)的一些節(jié)目，如“新聞聯(lián)播”、“焦點(diǎn)訪談”、“央視論壇”等，都能讓人們獲得很多中央政府的信息。
 
　?。?）通過(guò)書(shū)籍等出版物公開(kāi)。如通過(guò)政報(bào)、綜合年鑒、專項(xiàng)年鑒等出版物，定期公開(kāi)政務(wù)活動(dòng)情況，這種途徑的主要特點(diǎn)是公開(kāi)內(nèi)容廣泛，信息量大，比較正規(guī)，但同時(shí)也存在公開(kāi)實(shí)際范圍不大，時(shí)效性較差等缺點(diǎn)。因此，應(yīng)盡量擴(kuò)大這些出版物的傳播范圍，不能僅僅局限在地方政府或少數(shù)機(jī)關(guān)內(nèi)。
 
　?。?）通過(guò)文件、通報(bào)、簡(jiǎn)報(bào)等途徑公開(kāi)。這種途徑的主要特點(diǎn)是內(nèi)容集中專一，針對(duì)性強(qiáng)，公開(kāi)范圍可根據(jù)實(shí)際需要來(lái)掌握，但也存在公開(kāi)范圍不大，有時(shí)還存在時(shí)效性不夠強(qiáng)的問(wèn)題。應(yīng)將通過(guò)后的行政法規(guī)、規(guī)章和作為行政管理依據(jù)的規(guī)范性文件予以刊發(fā)，免費(fèi)供給需要的公民、法人和其他組織。
 
　　（4）通過(guò)會(huì)議等途徑來(lái)公開(kāi)。如通過(guò)政府新聞發(fā)布會(huì)定期發(fā)布政務(wù)信息，并積極探索通過(guò)社會(huì)公示、聽(tīng)證和專家咨詢、論證以及邀請(qǐng)公民旁聽(tīng)政府有關(guān)會(huì)議等形式，對(duì)行政決策的過(guò)程和結(jié)果予以公開(kāi)。如重要項(xiàng)目規(guī)劃、重點(diǎn)工程開(kāi)設(shè)、重大節(jié)慶活動(dòng)方案以及涉及公民切身利益的重要事項(xiàng)決定之前，通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的形式，給予公民參與并發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，廣泛聽(tīng)取公民以及專家、學(xué)者的意見(jiàn)。逐步將聽(tīng)證制度推廣應(yīng)用到行政立法和行政決策等領(lǐng)域。
 
　　3.3.2 運(yùn)用電子政務(wù)的政務(wù)公開(kāi)形式
 
　　鑒于中央政府政務(wù)公開(kāi)具有全局性、全面性等特點(diǎn)，課題組認(rèn)為，地方政府采用的行政審批大廳、行政服務(wù)中心、政務(wù)公開(kāi)欄等形式實(shí)現(xiàn)的政務(wù)公開(kāi)并不適合中央政府。中央政府各部門在繼續(xù)完善現(xiàn)有的幾種政務(wù)公開(kāi)形式的基礎(chǔ)上，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)電子政務(wù)的建設(shè)，包括中央政府門戶網(wǎng)站和各部門電子政務(wù)建設(shè)。
 
　　目前，我國(guó)中央政府各部門網(wǎng)站的建設(shè)還存在很多不足。以28個(gè)部委為統(tǒng)計(jì)對(duì)象，其中有26個(gè)部委建立了門戶網(wǎng)站，在26個(gè)部委的網(wǎng)站上，政務(wù)公開(kāi)的項(xiàng)目和提供的服務(wù)質(zhì)量、管理水平參差不齊，很不平衡，普遍缺少具體辦事人員的聯(lián)系方式和責(zé)任追究制度的及時(shí)公布等內(nèi)容。[8][page]
 
　　4.對(duì)比和特點(diǎn)
 
　　以上我們已經(jīng)分析了中美兩國(guó)政務(wù)公開(kāi)的現(xiàn)況。我們可以由此的信息得出以下幾點(diǎn)：
 
　　4.1 政務(wù)公開(kāi)背后的理念
 
　　人民的知情權(quán)和政務(wù)的公開(kāi)性與民主政治內(nèi)在的必然聯(lián)系毋庸置疑。一個(gè)社會(huì)越發(fā)展，越開(kāi)放，越走向民主政治，一個(gè)國(guó)家的民眾知情權(quán)和政務(wù)公開(kāi)就須相應(yīng)跟進(jìn)。我國(guó)正經(jīng)歷著前所未有的發(fā)展與變革，科學(xué)執(zhí)政，民主執(zhí)政是我們既定的發(fā)展要求。而且，全球化與日益參與世界政治經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展對(duì)我國(guó)原有的政治思維方式和行為方式也帶來(lái)空前的挑戰(zhàn)。在這種大的背景下，擴(kuò)大公民知情權(quán)和加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)具有內(nèi)在的邏輯必然性?，F(xiàn)在，全球?qū)⒔?0個(gè)國(guó)家都制定了《信息自由法》和會(huì)議公開(kāi)的法律（Robert J。Freeman，2005）。中國(guó)作為一個(gè)在世界上影響力越來(lái)越大的大國(guó)，應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，從推動(dòng)民主政治發(fā)展的高度，及早對(duì)這一戰(zhàn)略問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)的研究，制定相應(yīng)的對(duì)策。
 
　　其次，保障人民的知情權(quán)和實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)所依據(jù)的一條基本原則是，政府的政務(wù)信息應(yīng)歸公民所有，而這一條原則本身則是人民主權(quán)原則的邏輯延伸?，F(xiàn)代民主國(guó)家的一條基本原則是國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，政府只是作為人民的代表行使其職權(quán)，因而，人民自然有權(quán)利使用作為政府運(yùn)作的產(chǎn)品之一的信息。美國(guó)憲法第一條修正案、《信息自由法》、聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法則從法律上貫徹和保障上述原則。不僅如此，現(xiàn)行美國(guó)版權(quán)法也規(guī)定，版權(quán)法不適用于聯(lián)邦政府所生產(chǎn)的絕大部分作品，這些產(chǎn)品自動(dòng)轉(zhuǎn)化為一種公共產(chǎn)品（Halstuk，1999）。我國(guó)憲法也規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?？梢哉f(shuō)，人民主權(quán)原則也是我國(guó)憲法的一條最基本原則。然而，基本原則需要進(jìn)一步細(xì)化和法制化。從原則上講，伴隨政府運(yùn)作所產(chǎn)生的信息理應(yīng)屬于人民，對(duì)此在理論上應(yīng)無(wú)疑義。但是，在我國(guó)，要把它變成政務(wù)公開(kāi)的一條基本原則可以說(shuō)是一種全新的理念。在現(xiàn)實(shí)生活中，我國(guó)政務(wù)信息的政府所有和部門所有思想根深蒂固，對(duì)政務(wù)公開(kāi)形成的阻力不可小視。
 
　　從美國(guó)為政務(wù)公開(kāi)專門制定的法律里面，我們也可以看出其基本精神和原則：
 
　　（1）普遍原則。政府公開(kāi)信息是普遍原則，而不公開(kāi)是例外。也就是說(shuō)只要法律沒(méi)有明確禁止不能公開(kāi)的政務(wù)信息，就一律必須公開(kāi)。對(duì)不公開(kāi)的信息，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)必須說(shuō)明理由。
 
　?。?）平等原則。人人都有獲取政府信息的平等權(quán)利。
 
　?。?）救濟(jì)原則。個(gè)人的知情權(quán)如果遭到不正當(dāng)拒絕，他有權(quán)向法院起訴，尋求司法救濟(jì)。
 
　　所以，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，我們目前的政務(wù)公開(kāi)還只是一種辦事型公開(kāi)，公開(kāi)什么，怎樣公開(kāi)，何時(shí)公開(kāi)，完全由政府機(jī)關(guān)決定，公眾只是政府辦事制度改革的被動(dòng)收益者。

　　4.2 政務(wù)公開(kāi)的法制化問(wèn)題
 
　　法制化是我國(guó)在推行政務(wù)公開(kāi)過(guò)程中遇到的一個(gè)比較突出的問(wèn)題，同時(shí)也是跟美國(guó)政務(wù)公開(kāi)區(qū)分比較明顯的一個(gè)問(wèn)題。目前， 我們還沒(méi)有一部統(tǒng)一的立法來(lái)規(guī)范政務(wù)公開(kāi)，這使得政務(wù)公開(kāi)的推行缺少法律法規(guī)依據(jù)。從國(guó)際上看，政務(wù)公開(kāi)的法制化是一個(gè)根本性的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題若不能盡早解決，將會(huì)成為影響我國(guó)政務(wù)公開(kāi)向深層次推進(jìn)的主要阻滯因素。
 
　　在政務(wù)公開(kāi)的推進(jìn)過(guò)程中，全國(guó)大部分地區(qū)根據(jù)自己的特點(diǎn)和需要制定了一些地方性法規(guī)，對(duì)于政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容、形式和方法等作出了適用于本地的具體規(guī)定。中央政府的許多部委如勞動(dòng)、銀行、證券、科技、統(tǒng)計(jì)、外貿(mào)、土地等部門，也都制定了適應(yīng)于本行業(yè)的政務(wù)公開(kāi)的有關(guān)規(guī)定，引入了諸如公開(kāi)招標(biāo)、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)招考、公開(kāi)分配、公開(kāi)配額、公開(kāi)辦事制度與結(jié)果等政務(wù)公開(kāi)制度。各地方、各部門的這些制度和規(guī)定為政務(wù)公開(kāi)制度的推行提供了制度保障。但是，由于政務(wù)公開(kāi)處于起步階段，各地方、各部門所制定的這些規(guī)章制度呈現(xiàn)出極不統(tǒng)一的狀態(tài)，還停留在一種地方性規(guī)定或部門性規(guī)定的層次上。從制度化角度看，處于初始階段的我國(guó)政務(wù)公開(kāi)的基本特點(diǎn)是：
 
　　（1）政務(wù)公開(kāi)缺少一部統(tǒng)一的法律，有關(guān)政務(wù)公開(kāi)的法律法規(guī)只能散見(jiàn)于一些其他相關(guān)的法律法規(guī)中，如《檔案法》、《保密法》等；
 
　?。?）制定政務(wù)公開(kāi)的地方性規(guī)定的主體極不統(tǒng)一，各級(jí)地方政府、各不同層級(jí)的部門等都可以作出與自身事務(wù)有關(guān)的政務(wù)公開(kāi)的有關(guān)規(guī)定；
 
　　（3）黨政不分，從中央到地方，有關(guān)政務(wù)公開(kāi)的規(guī)定往往是以黨政合一的名義發(fā)布的。這些特點(diǎn)也充分顯示了我國(guó)政務(wù)公開(kāi)的初級(jí)階段這樣一種水平。
 
　　上述情況說(shuō)明，時(shí)至今日，對(duì)于實(shí)行政務(wù)公開(kāi)的各地方、各部門來(lái)說(shuō)，政務(wù)公開(kāi)還沒(méi)有真正納入法制化軌道，政務(wù)公開(kāi)還只是“軟任務(wù)”，還處于政府“憑自己的良心去做”的狀態(tài)，公開(kāi)不公開(kāi)無(wú)所謂，公開(kāi)不公開(kāi)完全視政府好惡來(lái)決定。沒(méi)有一部統(tǒng)一的規(guī)范有關(guān)政務(wù)公開(kāi)的法律，就無(wú)法將政務(wù)公開(kāi)納入法制化的軌道，各地方和各部門在公開(kāi)什么、如何公開(kāi)、何時(shí)公開(kāi)等問(wèn)題上，都取決于自己的決定，普通民眾在政務(wù)公開(kāi)問(wèn)題上始終處于一種被動(dòng)的地位，不能行使憲法和法律賦予自己的權(quán)利。法制化的缺失，使得我們的政務(wù)公開(kāi)存在著較大的隨意性和不確定性。從發(fā)展的觀點(diǎn)來(lái)看，這種非制度化的政務(wù)公開(kāi)將因缺乏法制的有力保障而處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)，政務(wù)公開(kāi)的政策連續(xù)性也不能得到保障，這種狀態(tài)下的政務(wù)公開(kāi)是難以體現(xiàn)政治民主的。
 
　　與美國(guó)等國(guó)家的有關(guān)政務(wù)公開(kāi)的法律制度規(guī)定相比，我國(guó)的政務(wù)公開(kāi)制度在這方面還存在著巨大的差距。沒(méi)有法律的保障，政務(wù)公開(kāi)是難以持續(xù)、有序地推行下去的。從依法治國(guó)和依法行政的角度看，處于初始階段的我國(guó)政務(wù)公開(kāi)必須盡快擁有自己的有關(guān)法律規(guī)定，有關(guān)人士應(yīng)當(dāng)為我國(guó)政務(wù)公開(kāi)的法制化而作出應(yīng)有的努力。我國(guó)在政務(wù)公開(kāi)的立法問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一性的標(biāo)準(zhǔn)。所謂統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)， 是與分散性標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)而言的。統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)點(diǎn)是有利于法制統(tǒng)一和民眾掌握相關(guān)規(guī)定，其缺陷是不能照顧每個(gè)具體部門、領(lǐng)域或地方機(jī)關(guān)的不同特點(diǎn)。分散性標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)點(diǎn)是可以較為充分地體現(xiàn)不同地方或部門的具體特點(diǎn)。具有較強(qiáng)的針對(duì)性，容易解決具體問(wèn)題，其缺陷是各地方或部門之間在職能、工作性質(zhì)等問(wèn)題上存在較大的差異，不利于法制的統(tǒng)一和民眾知情權(quán)的保護(hù)。因此，筆者主張我國(guó)政務(wù)公開(kāi)的立法應(yīng)該是遵循統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)，制定一部全國(guó)性的統(tǒng)一的政務(wù)公開(kāi)的法律。在此基礎(chǔ)上，各地方、各部門在不違背全國(guó)性政務(wù)公開(kāi)法律的前提下，可以根據(jù)分散性標(biāo)準(zhǔn)，制定適用于本地方和本部門的性質(zhì)與特點(diǎn)的地方性或部門性法規(guī)。
 
　　政務(wù)公開(kāi)是世界政治潮流所趨，也是我國(guó)發(fā)展民主政治的重要舉措。因此，如何做好政務(wù)公開(kāi)工作，對(duì)于我國(guó)的民主政治建設(shè)具有十分重要的意義。我們要敢于面對(duì)以上三個(gè)方面的問(wèn)題，并尋找解決這些問(wèn)題的有效途徑，這是我們深入推行政務(wù)公開(kāi)所面臨的艱巨任務(wù)。解決以上問(wèn)題并非一朝一日之功，需要我們長(zhǎng)期的堅(jiān)持不懈的努力。尤其是在政務(wù)公開(kāi)的法制化問(wèn)題和基本理念的轉(zhuǎn)變問(wèn)題上，我們更是任重道遠(yuǎn)。在政務(wù)公開(kāi)的法制化問(wèn)題上，雖然我國(guó)已經(jīng)提出了依法治國(guó)的基本方略，雖然我們的法制建設(shè)已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是在政務(wù)公開(kāi)這個(gè)問(wèn)題上，有關(guān)制度安排與制度創(chuàng)新的任務(wù)還很艱巨。我們還沒(méi)有一部完備的法規(guī)，我們的政務(wù)公開(kāi)所能依據(jù)的法律法規(guī)還較為零亂，甚至存在著某些沖突。我們應(yīng)該借鑒國(guó)外的一些有益的制度或做法，抓緊制定有關(guān)政務(wù)公開(kāi)的法律法規(guī)，盡快實(shí)現(xiàn)我國(guó)政務(wù)公開(kāi)的法制化。在基本理念的轉(zhuǎn)變問(wèn)題上，我們所面臨的困難還很大，有時(shí)思想觀念的轉(zhuǎn)變比起具體的制度安排與制度創(chuàng)新來(lái)要曲折得多，要想實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)從政府權(quán)力型到民眾權(quán)利型的轉(zhuǎn)變，我們還要付出很大的努力。要讓民眾真正明白政府組成的基礎(chǔ)在于民眾的同意與授權(quán)，民主政治的實(shí)質(zhì)在于民眾對(duì)政府的限制與監(jiān)督，在具備了這樣的基本理念的基礎(chǔ)上，民眾對(duì)政治以及政府機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)就會(huì)有一個(gè)徹底的轉(zhuǎn)變：政府機(jī)關(guān)不能凌駕與民眾之上，政府機(jī)關(guān)及人員的利益獲得不能以違背民眾的基本權(quán)利和利益為代價(jià)，民眾對(duì)政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督是必然的和必要的，政務(wù)公開(kāi)是民眾應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利。這種從理念和意識(shí)上的徹底轉(zhuǎn)變對(duì)于政務(wù)公開(kāi)，進(jìn)而對(duì)于中國(guó)的民主政治發(fā)展的意義是十分重大的。
 
　　參考文獻(xiàn)：
 
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　　[3]（《美國(guó)的政務(wù)公開(kāi)制度》李文利 朱向東）
 
　　[4]（《美國(guó)的政務(wù)公開(kāi)制度》李文利 朱向東）
 
　　[5]（《美國(guó)聯(lián)邦政府政務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)踐及啟示》萬(wàn)鵬飛 饒?jiān)婍崳?/div>
 
　　[6]（《美國(guó)的政務(wù)公開(kāi)制度》李文利 朱向東）
 
　　[7]（《美國(guó)聯(lián)邦政府政務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)踐及啟示》萬(wàn)鵬飛 饒?jiān)婍崳?/div>
 
　　[8]（《中央政府政務(wù)公開(kāi)研究報(bào)告》中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)政務(wù)公開(kāi)課題組）

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