“去年我們是在部分市縣試編，今年將在全省所有市縣開展政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編?！苯魇∝?cái)政廳一位官員就地方債自發(fā)自還試點(diǎn)接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)如此表示。
據(jù)記者采訪了解，地方政府編制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，自2009年在部分省份試點(diǎn)以來正在穩(wěn)步推進(jìn)，至2012年，我國已有23個(gè)省份試編了政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，而目前這一范圍仍在擴(kuò)大，已參與試編的省份，該項(xiàng)工作正在向市縣一級(jí)深入。
目前正在積極開展的地方債自發(fā)自還試點(diǎn)，將對(duì)編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告形成倒逼機(jī)制。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君對(duì)本報(bào)記者表示，自發(fā)自還的地方債對(duì)地方財(cái)政透明度提出了更高的要求，地方政府不僅僅要公開財(cái)政預(yù)算報(bào)告，還應(yīng)該定期披露經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告。
試編提速
隨著2014年地方債自發(fā)自還試點(diǎn)工作緊鑼密鼓的展開，編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告也變得更加必要而緊迫。
近日，上海浦東新區(qū)啟動(dòng)試編2013年度權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，試編范圍主要為本級(jí)政府財(cái)政、納入部門決算管理范圍的行政單位、事業(yè)單位和財(cái)政撥款的社會(huì)團(tuán)體，以及區(qū)本級(jí)所屬的“公益性國有企業(yè)”。按照今年4月上海市財(cái)政局下發(fā)的相關(guān)通知，今年該市各區(qū)縣都要開展試編工作。
此外，作為今年第一個(gè)加入地方債自發(fā)自還試點(diǎn)的中部省份，江西省編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告工作也在向縱深推進(jìn)。上述財(cái)政廳官員告訴記者，“去年我們是在部分市縣試編，今年將在全省所有市縣開展政府財(cái)務(wù)報(bào)告試編。”不過他強(qiáng)調(diào)，目前只是試編，不會(huì)對(duì)外公布，正式編制還要等財(cái)政部統(tǒng)一部署。
該官員還透露，江西省今年試點(diǎn)的地方債預(yù)計(jì)在七八月份經(jīng)省人大審議通過后發(fā)行上市，目前正在組織債券承銷團(tuán)。至于政府信用評(píng)級(jí)，江西將采取跟標(biāo)的形式，隨廣東和山東之后，選擇上海新世紀(jì)資信評(píng)估公司。
據(jù)介紹，最早試編政府財(cái)務(wù)報(bào)告可能追溯到2009年的海南試點(diǎn)，此后按照財(cái)政部的安排試點(diǎn)逐步擴(kuò)圍，至2013年年初我國已有23個(gè)省份試編了政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。
按照財(cái)政部的部署，以上23個(gè)省份在試編省本級(jí)財(cái)務(wù)報(bào)告之后，應(yīng)至少選擇1個(gè)市和1個(gè)縣開展試編工作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前至少有上海、廣東、湖北、江西、四川、安徽等省市將資產(chǎn)負(fù)債表試編范圍擴(kuò)至縣區(qū)一級(jí)，而財(cái)政部門組織的試編政府采訪報(bào)告的培訓(xùn)正在全國大多數(shù)省份開展。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院副教授王芳表示，當(dāng)?shù)胤秸园l(fā)自還地方債時(shí)，債券市場(chǎng)的投資者和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)者將會(huì)密切關(guān)注地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和償債能力，要求地方政府充分披露相關(guān)信息。因此，市場(chǎng)的力量將倒逼地方政府編制權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)報(bào)告和實(shí)行財(cái)政信息公開。
近日，清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心發(fā)布的《2014年中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》顯示，地方政府性債務(wù)信息仍是財(cái)政信息公開的薄弱環(huán)節(jié)，調(diào)查的289個(gè)城市中僅14城公開債務(wù)數(shù)據(jù)。
編制挑戰(zhàn)
雖然早在2009年就有部分省開展政府財(cái)務(wù)報(bào)告試編，但目前為止并沒有一份正式公布的財(cái)務(wù)報(bào)告。
在王芳看來，政府編制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的難點(diǎn)在于目前政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)主要采用收付實(shí)現(xiàn)制而非權(quán)責(zé)發(fā)生制，無法為編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告提供充分的技術(shù)支持。
“例如，在收付實(shí)現(xiàn)制下，政府的資產(chǎn)負(fù)債表只能反映一些與資金收付有關(guān)的直接負(fù)債，而大量的或有負(fù)債（例如擔(dān)保負(fù)債）和隱性負(fù)債（例如承諾負(fù)債）則游離于政府資產(chǎn)負(fù)債表之外，無法得到充分反映?！蓖醴颊f。
一位曾研究編制國家資產(chǎn)負(fù)債表的專家對(duì)本報(bào)記者表示，除了會(huì)計(jì)制度，編制地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告或者是一個(gè)資產(chǎn)負(fù)債表，很大的難點(diǎn)在于編制口徑的問題，即什么樣的資產(chǎn)應(yīng)該放入資產(chǎn)負(fù)債表當(dāng)中。
“比如博物館中的文物，究竟算不算政府資產(chǎn)，在特殊情況下能不能變現(xiàn)？另外關(guān)于國有企事業(yè)單位跟政府的財(cái)務(wù)界限也很難劃清，因?yàn)橛械膰衅髽I(yè)承擔(dān)了部分政府職能，有的事業(yè)單位也有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這就使得財(cái)務(wù)報(bào)告可能出現(xiàn)遺漏或重復(fù)統(tǒng)計(jì)的問題?！彼f。
此外還有數(shù)據(jù)缺口的問題?！霸瓉淼牡胤截?cái)政報(bào)告主要關(guān)注于現(xiàn)金流，也就是每年收入支出是否能平衡，對(duì)存量的資產(chǎn)負(fù)債關(guān)注得比較少?，F(xiàn)在突然要把存量部分也編制清楚，就會(huì)發(fā)現(xiàn)存在很多的數(shù)據(jù)缺口，需要一定的時(shí)間去摸索、積累。”上述專家稱。
為此，財(cái)政部于2012年和2013年先后頒布了新的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》、《行政單位會(huì)計(jì)制度》。
不過王芳認(rèn)為，目前的政府會(huì)計(jì)制度仍不完善，并不能充分滿足預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理的要求。例如，《行政單位會(huì)計(jì)制度》規(guī)定核算非貨幣性資產(chǎn)時(shí)采用“雙分錄”，雖然既反映了預(yù)算資金的執(zhí)行情況，也反映出資產(chǎn)的存量信息，但使得凈資產(chǎn)科目變得難以理解，并失去了原有的經(jīng)濟(jì)含義。
中國人民銀行[微博]研究局首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿曾帶領(lǐng)研究團(tuán)隊(duì)試編國家和地方的資產(chǎn)負(fù)債表。他認(rèn)為，編制財(cái)務(wù)報(bào)告對(duì)于硬化地方政府預(yù)算約束有重要意義，難度稍大的問題包括資產(chǎn)負(fù)債表的口徑問題和資產(chǎn)估值問題，但都不是解決不了的。總的口徑可以參考審計(jì)署對(duì)地方負(fù)債的調(diào)查口徑，政府資產(chǎn)的口徑的確定應(yīng)該考慮可變現(xiàn)性，暫時(shí)可以不考慮難以變現(xiàn)的土地和自然資源。
另外由于上述種種困難，政府編制的財(cái)務(wù)報(bào)告可能跟公眾想象的情況并不一致，這也需要大量的溝通解釋工作，但政府不應(yīng)該迎合民眾感受去編制財(cái)務(wù)報(bào)告，那樣就毫無意義。上述專家表示，“無論有多少困難，肯定是要編的，編了以后才能發(fā)現(xiàn)問題在什么地方，然后經(jīng)過方法到實(shí)踐多次反復(fù)調(diào)整，才能形成可靠的報(bào)告?！?/p>
