權(quán)力清單制度迎難而進(jìn)

　　推行權(quán)力清單制度，是為了更好發(fā)揮政府作用和使市場在資源配置中起決定性作用的制度安排，體現(xiàn)了法治政府對行政主體行使權(quán)力的新要求

　　近年來，“權(quán)力清單制度”快速進(jìn)入公眾的視野。

　　2013年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》指出，“梳理各級政府部門的行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確責(zé)任主體和權(quán)力運(yùn)行流程。”十八屆三中全會決定明確要求，“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。”

　　按照進(jìn)一步簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革的工作部署和今年政府工作報告中“確需設(shè)置的行政審批事項，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開，清單之外的，一律不得實(shí)施審批”的要求，中央政府在建立行政審批事項清單制度上作出表率。

　　今年3月，國務(wù)院審改辦公開了國務(wù)院60個部門的行政審批事項匯總清單，共計1235項。按照國務(wù)院要求，各部門不得在清單之外實(shí)施行政審批。

　　地方政府及部門權(quán)力清單制度也在加快推行。2011年8月，湖北省在全國率先曬出權(quán)力清單，分部門自行清理、專班審核確認(rèn)、權(quán)力流程再造、權(quán)力對外公開等階段有序推進(jìn)。今年5月21日，廣東省政府公布了該省政府各部門行政審批事項目錄以及工商登記前置審批事項目錄、前置改后置審批事項目錄。其中，各部門行政審批事項目錄涉及46個省直部門的694項行政審批事項。

　　可以預(yù)計，未來地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度即將提速。在此改革進(jìn)程中，弄清“權(quán)力清單制度”的內(nèi)涵與外延，理順政府及其部門職權(quán)關(guān)系，破解難題，十分重要。

　　“行政權(quán)力”是法定的

　　行政權(quán)力是指國家管理行政事務(wù)的權(quán)力，是國家權(quán)力的組成部分，而行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，則是國家行政權(quán)力的具體法律表現(xiàn)形式。它涉及的內(nèi)容，主要有兩個方面，一是政府為執(zhí)行法律的規(guī)定需要管理的事項；二是政府為公共行政的目的而需要進(jìn)行的事項。

　　行政權(quán)力具有雙重屬性：一方面，在維護(hù)社會秩序，增進(jìn)公共利益，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，具有積極能動的作用；另一方面，行政權(quán)力是對社會和公民、法人或其他組織的一種支配力量，如果不對其作必要的限制和規(guī)范，則可能會對社會產(chǎn)生消極作用。

　　我國行政權(quán)力不同于實(shí)行三權(quán)分立制的西方國家。它雖具有相對獨(dú)立性，但要受制于人民代表大會的立法權(quán)、重大事項決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)；我國實(shí)行中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨對國家事務(wù)、社會經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)與行政權(quán)力之間存在密切關(guān)系。

　　法學(xué)界通常認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，必須依法律、法規(guī)，特別是行政組織法來設(shè)定，非依法律、法規(guī)不能設(shè)定或變更，即實(shí)行行政機(jī)關(guān)職權(quán)設(shè)定的“法定主義”。

　　在我國，行政職權(quán)也必須符合法定原則，即行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)有法定依據(jù)，主要是憲法和組織法、其他法律、行政法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)法規(guī)性文件(如“三定規(guī)定”)等。

　　按照依法行政的基本原理，各級政府和部門實(shí)施行政管理、開展行政執(zhí)法、提供行政服務(wù)，都應(yīng)在法定范圍內(nèi)進(jìn)行。但由于行政管理和行政執(zhí)法的廣泛性、復(fù)雜性，權(quán)力范圍模糊和多變性，給權(quán)力行使帶來困難，容易出現(xiàn)濫用或超越職權(quán)、失職、缺位、錯位等問題。

　　推行權(quán)力清單制度，使職權(quán)法定、邊界清晰、主體明確、運(yùn)行公開，這是為了更好發(fā)揮政府作用和使市場在資源配置中起決定性作用的制度安排，體現(xiàn)了法治政府對行政主體行使權(quán)力的新要求。

　　準(zhǔn)確理解“權(quán)力清單制度”

　　權(quán)力清單包括政府權(quán)力清單和部門權(quán)力清單。所謂權(quán)力清單制度，是指政府及其部門或其他主體在對其所行使的公共權(quán)力進(jìn)行全面梳理基礎(chǔ)上，將職權(quán)目錄、實(shí)施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進(jìn)行列舉和圖解，并公之于眾；行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，依法律、法規(guī)、規(guī)章及其清單進(jìn)行，實(shí)行“法無授權(quán)不可為”。

　　權(quán)力清單制度是政府及其部門以“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)”為核心內(nèi)容的權(quán)力革命，其實(shí)質(zhì)是給行政職權(quán)打造一個透明的制度籠子，為行政機(jī)關(guān)依法行政規(guī)范基本依據(jù)，也為企業(yè)、公民提供便利條件。它類似于一種辦事指南、行政規(guī)程或項目手冊，目的在于厘清公權(quán)力與私權(quán)利的邊界，方便社會公眾。

　　權(quán)力清單制度要求明確責(zé)任主體。根據(jù)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中關(guān)于“行政執(zhí)法由行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，非行政機(jī)關(guān)的組織未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或者行政機(jī)關(guān)的合法委托，不得行使行政執(zhí)法權(quán)”的規(guī)定，行政職權(quán)除由行政機(jī)關(guān)行使外，還可以由法律法規(guī)授權(quán)組織、行政機(jī)關(guān)授權(quán)或委托組織行使。

　　權(quán)力清單制度要求界定職權(quán)范圍。根據(jù)《國務(wù)院法制辦就推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作相關(guān)問題答疑》，主要執(zhí)法職責(zé)分為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)等。[page]

　　權(quán)力清單內(nèi)的行政職權(quán)比行政執(zhí)法權(quán)范圍更廣，主要是權(quán)力行使主體對外行使的影響相對人權(quán)利義務(wù)的權(quán)力或活動，大致分為行政執(zhí)法類、行政管理類、指導(dǎo)服務(wù)類和其他四類。

　　其中，行政執(zhí)法類包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政確認(rèn)、行政許可、行政命令、行政檢查、行政獎勵、行政補(bǔ)償、行政執(zhí)行、行政征用、行政征購、行政征收、行政規(guī)劃等；行政管理類包括行政監(jiān)督、行政救助、行政給付、應(yīng)急處置、政府采購等；指導(dǎo)服務(wù)類如行政指導(dǎo)、行政合同、行政允諾等。

　　實(shí)踐中，有些地方政府將行政決策也列入行政權(quán)力清單，似應(yīng)歸為行政管理類。由于國務(wù)院已決定不再保留“非行政許可審批”這一審批類別，因此權(quán)力清單范圍不包括“非許可行政審批”。

　　此外，權(quán)力清單制度還要求公布權(quán)責(zé)清單、明確運(yùn)行流程。

　　理順政府及其部門職權(quán)關(guān)系

　　推行權(quán)力清單制度，需要理順各級政府、部門之間的職權(quán)關(guān)系，解決職權(quán)交叉、多頭管理、多層執(zhí)法等問題。

　　政府職權(quán)，主要是執(zhí)行、管理、服務(wù)，辦理授權(quán)或交辦事項等；政府部門，行使經(jīng)濟(jì)、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、城鄉(xiāng)建設(shè)和財政、民政、公安、民族、司法行政、監(jiān)察、計生等部門管理職責(zé)，但涉及政府部門的工作方針和重大行政措施，應(yīng)向本級政府請示或報告，由本級政府決定；涉及政府全面工作或跨部門的職權(quán)應(yīng)由本級政府負(fù)責(zé)。

　　同時，有些法律規(guī)定了政府、政府部門以及部門之間的職權(quán)關(guān)系。如環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了各級政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門、政府其他有關(guān)部門在資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作中的職權(quán)或責(zé)任，以及縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施或經(jīng)人民政府批準(zhǔn)責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等處罰權(quán)。有關(guān)法律、法規(guī)和“三定規(guī)定”界定了相關(guān)部門的職權(quán)，這為理順部門間的職權(quán)關(guān)系提供了依據(jù)。

　　推行權(quán)力清單制度，也涉及中央與地方政府的職權(quán)關(guān)系。地方政府管理本行政區(qū)域內(nèi)行政工作，但外交、國防、海關(guān)等涉及國家主權(quán)的事項，金融、國稅、外匯等關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的事項，以及海洋、流域管理等跨行政區(qū)域的全國性事務(wù)，由中央政府管理。

　　根據(jù)十八屆三中全會決定，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社保、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。

　　按照建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的要求，2014年國務(wù)院決定上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。

　　按照深化行政體制改革的要求，中央與地方各級政府要根據(jù)事務(wù)的性質(zhì)、范圍、管理的效率和經(jīng)濟(jì)性、公正性等因素，突出各級政府履行職能的重點(diǎn)。

　　推行權(quán)力清單制度，還涉及地方政府之間的職權(quán)關(guān)系。按照地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的要求，地方政府要做好國務(wù)院和上級地方政府下放權(quán)力的承接工作；市場監(jiān)管原則上實(shí)行屬地管理，由市縣政府負(fù)責(zé)；省級政府主要負(fù)責(zé)維護(hù)市場統(tǒng)一和公平競爭以及對下級政府在市場監(jiān)管方面的規(guī)范管理和監(jiān)督指導(dǎo)。

　　在探索中破解難題

　　作為一項新鮮事物，各地在推行權(quán)力清單制度的過程中，肯定會遇到這樣或那樣的問題。這些問題也只有通過不斷的改革和探索才能破解。

　　推行權(quán)力清單制度應(yīng)遵循職權(quán)法定原則，使行政權(quán)的來源具有法律依據(jù)。同時，推行權(quán)力清單制度，還要符合精簡、統(tǒng)一、效能的要求。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、體制改革的深化，行政權(quán)力應(yīng)依據(jù)職能配置的要求和精簡的原則確定。推行權(quán)力清單制度要由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮地方積極性，并服務(wù)于提高政府效能的目標(biāo)。

　　推行權(quán)力清單制度，首先要“清權(quán)”(梳理政府及部門職責(zé))；其次要“確權(quán)”(編制權(quán)力目錄和運(yùn)行流程圖)；其三要“配權(quán)”(對現(xiàn)有權(quán)力進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化權(quán)力流程)；其四要“曬權(quán)”(公開權(quán)力清單和流程)；其五要“制權(quán)”(建立健全事中事后監(jiān)管制度)。

　　地方各級政府權(quán)力清單，可由本級政府提出，經(jīng)上一級政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，報上一級政府批準(zhǔn)；其中，縣級以上地方各級政府權(quán)力清單，還應(yīng)當(dāng)報本級人大常委會備案。地方各級政府部門權(quán)力清單，由本級政府部門提出，經(jīng)本級政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，報本級政府批準(zhǔn)。

　　在推行權(quán)力清單制度的進(jìn)程中，還須處理好幾個關(guān)系。

　　一是“定變統(tǒng)一”，即堅持職權(quán)法定原則，將法律、法規(guī)、規(guī)章和“三定規(guī)定”等作為行政職權(quán)的依據(jù)，同時完善不適應(yīng)改革發(fā)展要求的規(guī)定和制度。

　　二是“點(diǎn)面結(jié)合”，既全面清理又突出重點(diǎn)，特別是要把行政審批體制改革作為突破口。

　　三是“權(quán)責(zé)一致”，按照這一要求，在確立職權(quán)的同時要明確承擔(dān)責(zé)任的主體。

　　四是“動靜平衡”，建立權(quán)力清單和運(yùn)行流程動態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時調(diào)整行政權(quán)力事項、優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程，同時適當(dāng)保持相對穩(wěn)定性。

　　五是“上下聯(lián)動”，一方面及時出臺中央文件，加強(qiáng)頂層設(shè)計、整體規(guī)劃和宏觀指導(dǎo)；另一方面鼓勵基層探索創(chuàng)新，地方特別是省級和較大的市在推行權(quán)力清單制度方面應(yīng)有一定的自主權(quán)。