一、引言
電子政務是一場深遠的政府改革，關系到政府再造與治理轉型的核心。電子政務的宗旨旨在要求政府以服務對象為中心，消除因條塊信息割據(jù)造成的低質(zhì)量社會服務和管理，確保上下級政府之間、不同職能部門之間能夠在信息資源按需共享的條件下，實現(xiàn)跨組織、高效 率的網(wǎng)絡政務協(xié)同［１］。從這個意義上說，信息共享是推進電子政務取得實質(zhì)性進展的關鍵所在，也是我國下一輪電子政務建設的重中之重。 從廣義上說，政府信息資源共享包含兩個層面：一是信息在政府與私主體間的共享，它又分為Ｇ２Ｃ（政府對公眾）和Ｇ２Ｂ（政府對企業(yè)）兩個層次。由于政府占據(jù)信息優(yōu)勢地位，而私主體的有效公共參與必須以知情權實現(xiàn)為前提，因此，這一層面的信息共享往往強調(diào)的 是“政府信息公開”［２－４］ 。二是狹義的政府信息共享，它側重Ｇ２
Ｇ（政府對政府）層面跨機構的信息共享，也有學者稱之為“跨部門政府信息共享”或“政府信息資源內(nèi) 部共享”［５－７］ 。本文所稱的信息共享，指的是后者，即政 府部門間的信息共享。 我國政府曾多次強調(diào)信息共享在電子政務建設和信息化發(fā)展進程中的重要性。例如，北京市和上海市的 《“十一五”信息化發(fā)展規(guī)劃報告》，均將“信息共享”、“并聯(lián)審批”、“協(xié)同辦公”等列為工作的重點；在國務院信息化工作辦公室舉辦的２００５年信息化推進大會上，將“信息資源整合和網(wǎng)絡協(xié)同應用”列為國家“十一五”電子政務的重點。與此同時，從中央到地方的不同層級政府部門也著手建設信息資源共享平臺，以實現(xiàn)電子政務的深層推進１。
但是不得不承認的是，近幾年我國電子政務信息共享建設的突出問題在于，政府信息資源共享需求與信息共享機制的實際推行依然存在較大落差，這已經(jīng)制約了政府的社會服務效率、協(xié)同管理水平和應急相應能力（以電子政務發(fā)達程度較高的北京市為例，２００５年全市８２個政府部門及派駐機構中，有７０％以上的被調(diào)查單位提出與其他部門進行信息共享的要求，而實際上得到政 務信息共享的部門尚不足總數(shù)的２０％。）［６］ 。尤其是，大面 積“信息孤島”和“重復建設”現(xiàn)象，正背離電子政務的初衷，陷入條塊分割和部門林立的信息共享機制建設困局［８］。這引起實務界與理論界的極大關注。學者們紛紛立足于管理學、法學、經(jīng)濟學、信息情報學、行政學等學科背景，針對我國信息共享建設的困難所在、生成原因、實現(xiàn)階段與成熟度、技術方案、制度構建等方面發(fā)表觀點。其中，立足于法律保障的視角，認為需要加強政府信息共享立法并由此實現(xiàn)電子政務向更高成熟度階段發(fā)展，是其中一股重要力量。 本文基于立法保障角度展開政府信息資源共享的討論。值得提醒的是，政府信息資源共享的制度建設和立法研究，首先應當取決于政府業(yè)務的實際運行，尤其是以電子政務為契機的業(yè)務流程再造和組織結構重組。單純針對政府信息共享立法進行研究而忽略對電子政務業(yè)務需求的分析，很可能導致政府信息共享的立法研究只具有指導性而缺少可操作性?；谶@一理解，本文寫作遵循以下思路：首先借助電子政務發(fā)展成熟度模型來分析我國當下電子政務的發(fā)展階段，從而明確我國電子政務運行對政府信息共享的現(xiàn)實需求；繼而由此提出，政府信息共享應在電子政務頂層設計的背景下進行；并進而遵循頂層設計的理念，從立法保障層面探求政府信息共享的實現(xiàn)思路。
二、信息共享建設基礎：電子政務的發(fā)展階段與政務運行模式
?。ㄒ唬╇娮诱盏陌l(fā)展模型：成熟度評估與公共行政的內(nèi)外界分 電子政務是個龐大的系統(tǒng)工程，遵循一定的建設規(guī)律。結合信息系統(tǒng)發(fā)展模型與電子政務的發(fā)展進程，Ｋａｎｒｅｎ Ｌａｙｎｅ和Ｊｕｎｇｗｏｏ Ｌｅｅ曾提出著名的電子政務發(fā)展的成熟度模型［９］
，也被稱為“四階段模型” ：第一階段即政府信息公開階段，政府部門首先建立各自的門戶網(wǎng)站，對政府信息進行分類并予以公開，提供及時準確的政務信息和公共服務事項的表格下載；第二階段為業(yè)務辦理的信息化階段，意指政府部門對外服務和管理的事項實現(xiàn)在線處理，在信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫的支撐下，實現(xiàn)業(yè)務辦理信息化；第三階段系縱向信息系統(tǒng)整合階段，意指相同的上下級政府部門利用多級網(wǎng)絡和中心數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)高層政府部門的信息系統(tǒng)和中層、下層政府相應部門的信息系統(tǒng)的整合，建構統(tǒng)一的信息平臺；第四階段，則是電子政務信息系統(tǒng)的水平整合階段，跨部門的政府信息資源共享和網(wǎng)絡政務協(xié)同是該階段的最顯著特征（參見圖１）。 倘若結合公共行政內(nèi)／外部界分標準２，那么成熟度模型所展現(xiàn)的電子政務發(fā)展４階段，可以被區(qū)分為兩大類型：其一，發(fā)生在行政部門與私主體間的外部信息關 系，也有學者把它歸入寬泛意義上的“縱向信息共享”［１０］；
其二，發(fā)生在政府部門相互間（縱向與橫向）的內(nèi)部信息關系。眾所周之，近代以來的公法理論和制度歷來重視行政機關與外部主體的相互作用，而行政系統(tǒng)內(nèi)部則被視為內(nèi)在整體而排除外部干預。由于缺乏外部救濟的體制壓力，其立法作業(yè)也往往較之于外部關系顯得落后。出。例如，市民階層千呼萬喚下的政府信息公開立法，在我國已經(jīng)取得一定進展３，相關司法訴訟也不斷涌現(xiàn)；而涉及內(nèi)部信息關系的信息共享立法，卻遲遲未見本質(zhì)性的推進。再加上內(nèi)部信息關系涉及行政機構內(nèi)部的“政治力學”，可能直接導致政府組織架構的重組和業(yè)務流程的再造，掩蓋在“系統(tǒng)內(nèi)部”表象下的實際難度也就可想而知。 正因為如此，我國現(xiàn)階段電子政務的發(fā)展，從成熟度模式看，大多處于第二、三階段（業(yè)務信息化和垂直整合階段）；而從一個更為寬泛的視角看，則正處于從外部信息供給到內(nèi)部信息整合的攻堅階段。這一過程能否 順利銜接，不僅是電子政務能否邁向縱深發(fā)展的關鍵，更是一個有效鞏固既得成果、同時修正信息系統(tǒng)建設中大量遺留問題的絕好契機。因此，政府信息資源共享的立法研究，也必須立足于這一特殊階段中的政務運行需求加以展開。
?。ǘ┱者\行需求：業(yè)務流程再造和組織結構重組由于電子政務的實質(zhì)是建構“虛擬政務”（ＶｉｒｔｕａｌＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ），以避免因政府實體的結構分層與職能分類所帶來的效率低下和資源浪費，因此，與其說政府信息資源共享問題是一個信息技術和信息系統(tǒng)更新問題，倒不如說是政府組織架構重組和業(yè)務流程再造問題。從現(xiàn)有模式看，我國政府組織架構采取的是縱向?qū)蛹壷坪蜋M向職能制的二元矩陣結構；而政府業(yè)務流程，正是奠基于這種二元矩陣結構之上的操作方法。這種組織架構和業(yè)務流程的弊端以及對當下我國電子政務推進的阻礙已經(jīng)非常明顯，甚至被直詆為電子政務推進過程中的“最大障礙”。那么，電子政務視角下的政務運行，對于政府組織架構和業(yè)務流程又有怎樣的要求呢？⒈以事件為周期的業(yè)務流程式 流程式，是指政府部門突破職能割據(jù)，以服務對象為中心，以事件周期來組織政務流程的各個職能環(huán)節(jié)。
以企業(yè)申報營業(yè)執(zhí)照為例，它需要工商、稅務、質(zhì)檢等部門共同行使許可職能。傳統(tǒng)政府模式下，營業(yè)執(zhí)照申
請者必須以不同職能定位的政府部門為軸，往返于各個獨立的職能部門，最終實現(xiàn)利益訴求。而在電子政府模式下，則追求突破各個獨立的職能部門，建立面向事件 本身的流程和支撐流程自動化運行的并聯(lián)許可信息系統(tǒng)。要達到這個目標的關鍵是突破現(xiàn)有各個部門的信息孤島系統(tǒng)，實現(xiàn)這些系統(tǒng)的有效整合。在各個橫向的相關職能部門之間按需實現(xiàn)信息共享，并建立有效的信息共享制度，解決部門之間的信息不對稱、信息沖突等問題。從這個意義上說，跨部門的橫向信息資源共享是實現(xiàn)流程化電子政府的關鍵（參見圖２）。
?、餐黄茖蛹壪拗频谋馄交M織結構 扁平化，是指上下級政府之間突破層級限制，建立上下統(tǒng)一的業(yè)務信息系統(tǒng)和中心數(shù)據(jù)庫，更為專業(yè)、連貫和高效地行使職能。例如，我國金稅工程、金關工程等縱向一體化信息系統(tǒng)工程建設，都是使電子政府走向扁平化的重要舉措。多級網(wǎng)絡和中心數(shù)據(jù)庫技術能夠支持各個層次的政府職能部門建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)平臺。高層組織機構可以在互聯(lián)網(wǎng)的支持下，利用數(shù)據(jù)庫的共享信息得到基層的組織信息，從而避免以往信息瞞報、信息失真等現(xiàn)象，“拉近”層級組織之間的“距離”，使 電子政府的組織機構呈現(xiàn)扁平化特征。實現(xiàn)這一目標的關鍵是跨越層級實現(xiàn)信息資源的共享，建立統(tǒng)一的信息資源管理制度?？梢?，跨層級的縱向信息資源共享是實現(xiàn)扁平化電子政府的關鍵（參見圖２）。
三、頂層設計視角下的政府信息共享
綜上，我國當前電子政務發(fā)展正處在從外部信息供給到內(nèi)部信息整合的過渡階段，而實現(xiàn)有效政府信息資源共享，對于政府業(yè)務流程再造和組織結構重組，提出了流程化與扁平化的要求。這就決定政府信息資源共享的立法，必須站在突破條塊分割和層級林立局限的視角下，將整個大政府視為一個有機整體，從而規(guī)劃全局性、集成化電子政務信息體系架構的高地。換言之，需要從頂層設計角度考慮政府信息共享立法的基礎。
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頂層設計的概念，已經(jīng)頻繁出現(xiàn)在我國電子政務階段性建設目標的闡述中４。在我國前階段的電子政務建設中，信息系統(tǒng)主要是以政府部門為主體實施的。政府部門為了提高業(yè)務執(zhí)行效率，建設信息系統(tǒng)實現(xiàn)業(yè)務的自動化，提高業(yè)務處理的效率。但電子政務在提高單項業(yè)務管理效率的同時，卻沒有與其他政府機構信息系統(tǒng)進行互聯(lián)互通和信息資源共享，結果形成了大量“煙筒系統(tǒng)”和“孤島系統(tǒng)”。電子政務是一把雙仞劍，信息技術的使用不但可以提高業(yè)務效率，而且可以通過信息系統(tǒng)強化部門利益。條塊分割、地域分割、部門分割的政府運行體制導致現(xiàn)階段難以實現(xiàn)跨層級、特別是跨部門的整合。這種特有的現(xiàn)象從根本上與電子政務的理念相沖突，嚴重違背了網(wǎng)絡互動共享的特征。電子政務的管理學本質(zhì)是利用ＩＴ技術實現(xiàn)政府組織機構的重組和業(yè)務流程的再造，它是一場深遠的政府變革。 因此，提倡電子政務的頂層設計，正是要突破條、塊和機構的限制，將整個大政府視為一個有機的整體，規(guī)劃全局性的、集成化的電子政務信息體系架構，從而加強整個政府各部分之間的交互能力，使政府轉變?yōu)橐粋€以服務對象為中心、而不是以政府職能部門為中心的電子政府架構［１２］。由此可見，電子政務在信息技術系統(tǒng)的實現(xiàn)，會引發(fā)政府職能及其履行方式的變革，并最終拓展到政府體制改革上去。從這個意義上說，電子政務頂層設計的視野，也需要從信息技術系統(tǒng)擴展到政府體制改革、政府職能轉變和政府業(yè)務與技術的結合上［１３］。[page]
（二）頂層設計視角下的政府信息共享建設協(xié)同型業(yè)務的梳理，是指政府應該突破現(xiàn)有多個機構自行其事的模式，以服務為中心，在網(wǎng)絡上重組并建立跨職能團隊。團隊成員之間要實現(xiàn)充分的、按需的信息資源共享，在電子政務平臺上協(xié)同處理事務。例如城市公共突發(fā)事件的應急救援體現(xiàn)政府的社會管理能力，如果條塊部門信息封閉，將極大影響應急響應效率。如果相關職能機構組建成團隊（如消防部門、醫(yī)療部門、公安部門、地震部門等），就能高效率地進行協(xié)同聯(lián)動式管理，這個跨職能團隊就是一個業(yè)務職能集合，叫做城市應急管理團隊。在確定跨機構職能團隊的基礎上，要進一步梳理出這個業(yè)務團隊負責的業(yè)務流程，例如城市應急管理業(yè)務團隊之下的職能包括火災應急流程、地震應急流程、交通事故應急流程等等?？绮块T的應急管理業(yè)務流程能夠共享城市管理中公共突發(fā)事件的信息資源，實現(xiàn)高效的應急響應聯(lián)動。 跨職能業(yè)務團隊和跨部門業(yè)務流程確定之后，就可以明確各個政府部門需要共享什么樣的信息資源、何種方式來提供這些共享信息資源。也就是說，完善信息資源共享制度要取決于具體的政府業(yè)務運行需求。只要先明確政府業(yè)務的形式和運行特征，才能制訂科學完善的信息資源共享制度。例如，設計具體的業(yè)務流程后，就能科學地確定共享政務資源的采集、存儲、傳輸、交換、共享應用，就能明確怎樣具體落實“一數(shù)一源，一源多用”、“誰采集、何時采集、誰來維護”等原則。例如，火災救急流程確定后，消防部門、公安部門和醫(yī)院就可以確定共享城市電子地圖來實現(xiàn)協(xié)同應急響應。這３個部門的電子地圖信息就要嚴格制定管理規(guī)范：原則上要指定一個部門的數(shù)據(jù)標準為基準，其他兩個部門不能二次采集和開發(fā)重復信息；另外，該部門作為共享數(shù)據(jù)的源頭，要承擔信息資源一口采集和維護的職責。
四、政府信息共享的立法保障
政府信息資源共享的推進要在電子政務頂層設計的視角下進行，我國政府信息共享立法保障機制也要符合電子政務頂層設計的特征，進行科學而系統(tǒng)的設計。下文將從政府模式變革、克服信息壟斷和政府ＣＩＯ機制３個層面來展開分析。
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電子政務的深層階段是實現(xiàn)基于信息資源共享的政 務協(xié)同。它將涉及到政府業(yè)務流程再造和組織機構重組，而政府業(yè)務流程再造和組織結構重組，勢必涉及到大量的體制問題。這就需要突破傳統(tǒng)的政府二元矩陣結構，實現(xiàn)流程式和扁平化的電子政府模式。電子政務頂層設計下的政府信息資源共享會引發(fā)深遠的政府變革，在推進過程中必然面臨著大量的體制阻力。如果在這個過程中缺少行之有效的立法支撐，則政府信息共享無法順利實現(xiàn)。 頂層設計理念下的政府模式變革立法保障，必然要 求綜合性和集成性的法律平臺推進信息資源共享，從這個意義上說，除了人大系統(tǒng)的立法工作，加強熟諳行政 業(yè)務又具協(xié)調(diào)部門職能的一級政府立法是一個重要渠道。從我國現(xiàn)行行政管理體制看，從中央行政機關（國務院）到縣級人民政府，均設置所屬職能部門；除了少數(shù)單線垂直領導的部門外，絕大多數(shù)行政機關都受到業(yè)務上級和本級政府的雙重領導。前文所述的流程式操作和扁平式結構，以及跨業(yè)務職能團隊和跨部門業(yè)務流程，需要超越獨立、單一機構而轉向更為宏觀、綜合、總體性的 規(guī)劃和設計工作。從我國政府信息資源共享的經(jīng)驗看，若干取得預期效果的信息共享建設項目，都有相應一級人民政府的大力扶持推進，尤其是借助相關規(guī)范性文件為信息共享建設保駕護航。例如，北京市政府于２００２年８月頒布的《北京市行政機關歸集和公布企業(yè)信用信息管理條例》（北京市人民政府令第１０６號文公布，自2002年１０月１日起施行。），對于落實企業(yè)信用信息資源共享發(fā)揮了積極作用；上海市政府通過《上海市社會保障和市民服務信息系統(tǒng)管理辦法》（２００１年４月３０日由上海市政府第９３次常務會議通過并發(fā)布。），要求各相關部門簽訂《系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享協(xié)議》，對于落實上海社?？椖恐械目绮块T信息共享意義重大。從中央人民政府角度看，２００１年國務院批準１２個部委共建“電子口岸”，正是我國首次以國辦發(fā)文的方式推廣的信息資源共享系統(tǒng)。這 些規(guī)范性文件的頒布實施，潛在地隱含對政府模式變革的肯定。
當然，除了這些能夠調(diào)動所屬職能部門資源、針對特定信息資源共享項目所進行的一級政府立法（包括制定各種規(guī)范性文件）外，更加期待的是頒布更高位階的有關政府信息資源共享的單行法（包括由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律和國務院制定行政法規(guī)）。例如有學者強調(diào)在尚未制定全國性法律的前提下，可以效仿《政府信息公開條例》的做法，由國務院先行頒布 《政府信息資源管理條例》，對信息共享的職責分工，共享信息的范圍內(nèi)容，信息資源采集、登記注冊、加工、儲 存、交換與公布管理制度，監(jiān)督制度，信息主管和組織機構設置等作出規(guī)定［７］。
（二）克服信息壟斷的立法保障
早在２０世紀８０年代，美國政府就提出了“重塑政府”的電子政務運動，并對全國的電子政務進行頂層設計，確定跨越政府機構的業(yè)務功能團隊并梳理出跨機構的業(yè)務流程，進而制訂了各個政府機構具體的信息資源 共享的管理制度；同時，為了執(zhí)行頂層設計，規(guī)范縱向各級政府和橫向政府部門之間的信息采集工作，保證電子政務按照頂層設計順利實施，美國還制定了《信息自由法》、《陽光下的政府法》、《聯(lián)邦信息資源管理政策》等法律法規(guī)，要求各聯(lián)邦機構克服信息壟斷，重視信息資源共享，提高異構硬件、軟件和網(wǎng)絡平臺的互操作性。頂層設計運動和立法工作的協(xié)同配合，使美國電子政務成為全世界電子政務建設的模板。 從我國的電子政務實踐來看，長期以來以部門為主體進行電子政務建設，很少考慮縱向?qū)蛹壓蜋M向部門之 間的信息共享和政務協(xié)同，導致了信息孤島和信息壁壘。由于缺乏全國性的電子政務頂層設計，協(xié)同型的政府業(yè)務沒有進行系統(tǒng)的厘清，也就難以確定如何共享信息資源，不能制定合理規(guī)范的信息資源管理制度，所以導致政府信息資源共享的立法工作缺乏依據(jù)。首先，目前出臺的政務信息資源共享有關規(guī)定，大多數(shù)是規(guī)范性和政策性文件，關鍵領域和關鍵環(huán)節(jié)立法欠缺。政務信息資源共享涉及信息采集、存儲、加工、交換等關鍵環(huán)節(jié)，由于缺乏詳細的政務信息資源共享制度，導致所制訂的法律法規(guī)遠不能滿足實際電子政務建設的需要。如果系統(tǒng)地實現(xiàn)了電子政務的頂層設計，各個政府機構的信息資源共享制度就能明晰，立法工作就能有科學的依據(jù)并能進行深入細致的制訂。其次，政務信息資源共享立法缺乏力度，當前階段針對政府部門開發(fā)電子政務平臺、形成政府部門利益壟斷的現(xiàn)象，要在立法層面徹底杜絕。信息資源是公共資源的重要部分，任何部門和機構都無權對其進行壟斷并尋求尋租利益，在涉及國家安全以外的信息資源，除了采集、處理等必要的成本補償外，要無條件地為頂層設計中業(yè)務職能團隊的其他政府機構提供共享。立法中應明確政府機構擁有信息資源的“共享權”，政府有共享其他政府機構信息資源的權利，也有為其他政府機構提供信息資源共享的責任；并要在立法中明確規(guī)范政務資源共享的方法和程序，嚴格遵循政府資源共享的制度。
?。ㄈ┱茫桑蠙C制的立法保障
電子政務是一場“重塑政府”的改革運動，政府信息資源共享是實現(xiàn)這場革命的必經(jīng)之路。因此，對政府信息資源共享的認知不能停留在信息技術層面或信息管理層面，它是實現(xiàn)政府組織機構重組和業(yè)務流程再造的根本。既然政府信息資源共享與政府變革有著強大的關聯(lián)，所以實質(zhì)性地推進這項龐大的系統(tǒng)工程，需要一個強力的推進機制來保障。政府首席信息官（Ｃｈｉｅｆ Ｉｎｆｏｒ－ ｍａｔｉｏｎ Ｏｆｆｉｃｅｒ， ＣＩＯ）機制已被美國、加拿大和新加坡等國家證明是推進信息資源共享的最有效體制。 政府信息資源共享制度要依據(jù)電子政務的頂層設計來進行。頂層設計是一種自頂向下的規(guī)劃設計方案。其中，跨職能團隊形成的部門集合要共享信息資源，高效率地實現(xiàn)政務協(xié)同。為了使政府ＣＩＯ體制具有從上到下的執(zhí)行能力，確保頂層設計的貫徹實施，政府ＣＩＯ體制要在立法上保證至少３方面的權力特征：①每個層級的政府、各個政府機構都應該設置政府ＣＩＯ；②政府ＣＩＯ應該實施垂直管理體制，其人事管理權和工資獎勵不受所在部門的管轄；③政府ＣＩＯ在其所在機構還要具有業(yè)務流程的決定權和信息資源的處置權。只有滿足這３個方面的特征，頂層設計的執(zhí)行才能有體制保障，政府信息資源才能實現(xiàn)共享。 我國目前的電子政務建設處于多方投資、多頭建設、多方監(jiān)管的狀態(tài)，缺乏有效、統(tǒng)一的管理模式。因此，要結合本國的電子政務頂層設計方案，建立適應國情的政府ＣＩＯ機制，并從立法角度保障政府ＣＩＯ的權力職能。
五、結語
政府信息共享是電子政務的重要特征，是實現(xiàn)網(wǎng)絡政務協(xié)同不可缺少的條件。同時，政府信息共享也是實現(xiàn)電子政務變革理念的關鍵，將導致政府組織機構重組和業(yè)務流程再造。要實現(xiàn)政府信息共享機制，需要從頂層設計的角度對信息技術和政府模式加以重塑，并實現(xiàn)政府模式變革、克服信息壟斷、推進政府ＣＩＯ機制層面的立法，以此來真正實踐政府信息資源共享和電子政務理念。
