依據《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定,行政機關不依法履行政府信息公開義務,申請方可以舉報、提起行政復議和訴訟。
從《條例》施行六年以來的效果看,到法院起訴后,法院裁定駁回起訴的情形數量居多,原告鮮有勝訴。“信息不存在”通常成為行政機關不公開政府信息的主要理由。
行政復議情況也不理想。不僅受案量少,即使受理了,申請人勝訴率也低于其他類型行政案件。
學界大膽建議,在線以上政府成立信息公開委員會,讓專業(yè)人士解決相關爭議。
救濟力度不盡如人意
在《條例》正式實施六周年之際,公益組織——廣州眾一行近日發(fā)布了《政府信息公開條例執(zhí)行情況民間觀察報告》(以下簡稱《報告》)。
《報告》分析2013年各省的政府信息公開工作年報后,發(fā)現涉信息公開的行政復議和行政訴訟案件數量雙雙偏低。
觀察行政復議數量,有22個省區(qū)市均在一百件以內,其中寧夏、新疆、黑龍江、海南四個地區(qū)的行政復議數量居然為0。
觀察行政訴訟數量,至少有24個省市區(qū)在一百件以內,其中寧夏、青海、新疆、黑龍江、江蘇、海南等6個地區(qū)的行政訴訟數量為0,另有湖北和云南兩個省沒有公布相關數據。報告認為,這樣少的復議和訴訟數量,反映了《條例》的救濟途徑,在很大程度上仍然是一個不易為民眾使用的稀缺資源。
再看糾錯效果。行政復議糾錯率最高的山東省,也僅有28%的行政復議申請得到了糾錯處理,超過一半的地區(qū)行政復議糾錯率在10%以下。行政訴訟方面,在29個有統(tǒng)計行政訴訟數量的地區(qū)中,有15個省級政府2013年涉信息公開行政訴訟數量為0。而在17個有統(tǒng)計行政訴訟勝訴數量的地區(qū)中,公民勝訴率均在20%以下。
對此,北京圣運律師事務所律師王優(yōu)銀指出,如果政府信息公開相關復議、訴訟案件總是被駁回起訴、總是原告公民敗訴,就會打擊公民申請政府信息公開的信心,助長一些政府部門蔑視民眾訴求。
信息不存在成口頭禪
2013年10月16日,北京大學憲法與行政法研究中心、公眾參與研究與支持中心發(fā)布了《中國政府信息公開案件司法審查調研報告》。該《報告》披露,分析近五年政府信息公開司法審查案件發(fā)現,法院裁定駁回起訴的情形數量居多。而“信息不存在”成為行政機關不公開政府信息的主要理由。
例如,2010年北京各級法院審理政府信息公開案件264件,其中裁定駁回起訴的案件達234件,占一審審結案件的88.6%。雖然2011年和2012年這個占比數不斷下降,分別為41.7%和39%,但是在各類裁判結果中數量最多。
在北京市各級政府2012年已經答復的16468件申請中,答復“信息不存在”的達4130件,而答復非政府信息的僅297件,答復非本機關職責的僅2016件,直接答復不予公開的僅421件。
《報告》分析,“信息不存在”的情形包括以下幾種:行政機關經過檢索未找到與申請人要求相一致的政府信息;申請人申請公開的信息不屬于該行政機關制作或職責范圍內;被申請行政機關未對該信息進行制作或保存;該信息遭滅失而不復存在;該信息存在,但出于某種原因被申請行政機關答復“信息不存在”。
上述諸多情形,法院在審理時該如何處理,一直存在爭議。
獨立第三方復議審查
法律人士已經認識到,對于目前政府信息公開救濟面臨的諸多困境,僅僅依賴司法審查、行政復議的力量來解決,沒有找到問題的關鍵。
國家行政學院教授楊偉東認為,法院對公民知情權的保障有限,這其中有司法體制的原因、有保密和信息公開法律沖突的原因,也有技術的原因。如申請人向行政機關申請信息公開,行政機關以“保密”為由拒絕提供,為此申請人對行政機關提起訴訟,法院應不應該受理,受理后如何進行審理?法官能否審閱行政機關所說屬于保密范圍的內容?這些問題都需要深思。
中國政法大學教授王敬波建議設立信息公開委員會,定分止爭。縣級以上人民政府設立信息公開委員會作為政府信息公開議事協(xié)調機構,負責統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調、監(jiān)督政府信息公開工作。
“這種設計的優(yōu)越性體現在,信息公開爭議的這些特殊性決定了它們不易過早進入司法程序。”王敬波解釋,政府信息公開爭議多涉及國家秘密、個人隱私等專業(yè)技術信息,由具有專業(yè)知識和經驗的人裁決這類糾紛有利于問題的解決。在對技術性較強的信息公開爭議進行審查時,信息委員會委員較法官更容易了解有關信息的真實情況,對該信息是否可以公開,是否涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私,可以做出更為專業(yè)的判斷。此外由信息委員會審查和處理政府信息公開爭議具有期限短、程序簡單等優(yōu)勢,更有利于相對人及時獲得救濟。
那么,如何保證信息公開委員會不官官相護呢?王敬波建議,信息委員會設置在各級政府之中,級別要高于政府組成部門,以保證各政府部門能對其決定予以尊重和服從,較好地平衡不同部門的利益沖突。要通過立法賦予信息公開委員會獨立法律地位,通過配套制度的建設使其在工作職能、人員組成、經費來源、權力運作的方式與程序等方面不受制于本級政府組成部門。
