從個別公開走向普遍公開

　　“全民立法”的最初源頭可以追溯到1954年，其時，新生的中華人民共和國公布第一部憲法草案，并組織了規(guī)模空前的大討論。但其后國家法治遭受重創(chuàng)，民主立法的萌芽也無疾而終。直到1982年，中國制訂第四部憲法時，“全民集智”的立法大門才重新開啟。 

　　其后十年，全民所有制工業(yè)企業(yè)法、行政訴訟法、香港特別行政區(qū)基本法、澳門特別行政區(qū)基本法先后開門立法。1998年九屆全國人大常委會成立的第一年，土地管理法修訂案、村民委員會組織法修訂案、合同法等3部法律草案接連公諸于眾。十屆全國人大常委會運行的五年間，物權(quán)法、勞動合同法、就業(yè)促進法、水污染防治法修訂案等4部法律草案先后公開征求意見。

　　改革開放后的五至十屆全國人大期間，雖然有14部法律草案公開征求意見，不少還轟動一時，但能夠享受這種“特殊待遇”的立法，歷屆人大任期內(nèi)均未超過4部，有的甚至是空白，這與歷屆人大及其常委會通過的數(shù)十部乃至上百部法律形成了強烈反差。正因此，十一屆全國人大常委會法律草案全公開的舉措，引發(fā)了如潮好評，輿論和公眾普遍將其視為新一屆人大常委會的一次精彩亮相，是加速立法民主化的里程碑事件。

　　這一看似并無預(yù)兆的突破，其實依托著深厚的時代大背景。十七大報告明確指出：“制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。”而在今年3月召開的十一屆全國人大一次會議上，推進科學(xué)立法、民主立法的呼聲亦十分強烈，“進一步擴大公民對立法工作的有序參與”的大勢呼之欲出。

　　在實踐層面，立法公開的民主實驗，也由中央延伸到了地方。早在1999年4月，福建省人大常委會就在《福建日報》上公布了《福建省保護商品房屋消費權(quán)益條例〈草案〉》。2000年4月，深圳市人大常委會也公布了《經(jīng)濟特區(qū)物業(yè)管理條例（修訂草案）》。此后，地方立法草案的公開數(shù)量越來越多，公開頻率越來越快。筆者通過互聯(lián)網(wǎng)的不完全搜索發(fā)現(xiàn)，僅在今年2月至5月，廣州、海南、湖北、濟南、北京等地人大就公布了多部地方性法規(guī)草案并征集公眾意見。

　　從中央到地方，立法公開風(fēng)起云涌。這些深厚的歷史積淀，終于促成了法律草案從個別公開走向普遍公開，中國立法民主化的一個歷史性拐點出現(xiàn)了！

　　從“部門立法”走向社會立法

　　盡管國家立法機關(guān)多年來一直強調(diào)公布重要的法律草案，但由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，大量理應(yīng)公布的法律草案并未公布。在地方立法領(lǐng)域，法規(guī)草案是否公布，也往往取決于有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度等人為因素。

　　立法公開對于消解“部門立法”弊端，尤其具有特殊意義。目前，我國大量法律和相當(dāng)多的地方法規(guī)都由行政部門起草，以至“部門利益法制化”現(xiàn)象嚴(yán)重。而立法信息的不夠透明，又進一步膨脹了行政部門的立法話語權(quán)，加劇了普通民眾的立法失語狀態(tài)。要改變這種立法不公乃至立法腐敗現(xiàn)象，最好的辦法就是將立法草案曬在陽光底下。如此，即便不能徹底消解立法中的“部門私貨”，起碼也能使其有所顧忌，不致過于放肆。

　　立法公開是立法參與的基本前提，如今，隨著法律草案的“全公開”，所有的法律制訂都開始享有平等、開放的“民主待遇”，這對立法的公平性、公正性至關(guān)重要。

　　可資的例證是，2007年6月，《上海市燃?xì)夤芾項l例》草案經(jīng)過一審后，向社會公開并征求市民意見。四個多月后，接受二審的草案已煥然一新，對用戶違法行為的處罰由19條32款39種減少到4條20款29種，并增加了“禁止燃?xì)馄髽I(yè)以上門等形式向用戶推銷燃?xì)馄骶吆拖嚓P(guān)產(chǎn)品”等條款。這些保護百姓生活權(quán)益、防止壟斷霸王行為的積極變化，無不得益于市民們的意見貢獻?，F(xiàn)代立法，說到底是以民主的方式分配正義。倘若缺失立法的公開性，立法的民主性、公平性便如沙漠之塔。法律草案“全公開”，演示的正是一條從“部門立法”走向社會立法的改革路徑。

　　從草案文本公開走向立法過程全部公開

　　據(jù)介紹，法律草案全公開主要有兩種公布方式：一是提請全國人大常委會審議的法律草案，經(jīng)常委會初次審議后，一般都在中國人大網(wǎng)站上予以公布；二是對關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局，關(guān)系人民群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重要法律草案，經(jīng)委員長會議決定，同時在中央主要新聞媒體和中國人大網(wǎng)站上公布。

　　事實上，任何立法都與公民、至少是部分公民的切身利益有著或多或少的聯(lián)系，因此支付一定的民主成本，不僅是值得的，也是必須的。比如在香港，所有法律法規(guī)出臺前，不僅發(fā)布相關(guān)的民意調(diào)查結(jié)果，還將立法內(nèi)容印刷成小冊子到公共場合派發(fā)，并在公共傳媒上發(fā)布廣告，征求民眾的立法意見。

　　需要強調(diào)的是，在立法日趨專業(yè)化的情形下，立法機關(guān)僅僅公布立法草案是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須同時公開立法背景、立法意圖等重要信息，并詮釋立法所涉及的典型案例、生疏術(shù)語等等，如此，民眾才能真正理解立法并有效參與。典型的例證是物權(quán)法，對普通民眾而言，“物權(quán)”曾是一個極為陌生的概念，而極具專業(yè)性的物權(quán)法，又有大量復(fù)雜、晦澀的文字表述。這就難怪，物權(quán)法草案于2005年7月公布后，大批民眾如墜云霧，即便是許多積極宣傳物權(quán)法的大眾傳媒，一開始也無法深入解讀物權(quán)法的精髓。此種情形下，立法機構(gòu)和一些專家學(xué)者通過各種渠道解疑釋法，才漸漸揭開了物權(quán)法的神秘面紗?？梢哉f，一部物權(quán)法的孕育過程，是全民參與立法的過程，也是物權(quán)知識啟蒙的過程。

　　從更深的層面而言，立法公開機制并不局限于立法文本的公開，更應(yīng)是立法過程的全部公開。具體而言，一是要公開與立法有關(guān)的草案文本、立法說明、背景資料，以及立法過程中的各種議事、發(fā)言記錄等等；二是要公開立法機關(guān)的立法會議，允許公民申請旁聽，特別是通過網(wǎng)絡(luò)、報刊、電視直播等方式，向社會清晰展示民意代表審議、討論立法的全過程。這種全方位、全過程的立法公開，既是代議制民主政治的基本要求，也有利于民眾監(jiān)督民意代表的立法活動。

　　在深度公開的同時，也需要在立法機關(guān)和普通民眾之間構(gòu)建真正的互動和互信。在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，一些立法草案公布后，公民究竟提出了哪些立法意見，這些意見是否被采納，采納或不采納的理由何在等等，既未及時披露，也缺乏有說服力的解釋說明。許多民眾難免抱怨“說了也白說”，這也是一些立法草案公布后參與度不高的一大根源。

　　這種“重征集、輕處理”的狀況，近年來已有了很大改觀，一些與民眾利益有關(guān)的法律草案公布后，征集到的公民意見經(jīng)立法機構(gòu)歸納整理，已通過大眾傳媒及時公布。而在物權(quán)法等法律草案公布后，立法機構(gòu)也對公民意見較多的一些條款集中作了回應(yīng)。不過，要真正構(gòu)建起一整套科學(xué)合理的公民立法意見征集、整理、公布、反饋機制，仍有許多細(xì)節(jié)之處有待改進，比如，立法機構(gòu)披露公民立法意見時，還只是簡單地歸類和列舉，大量使用“有的認(rèn)為”、“很多人提出”之類的模糊用語，應(yīng)當(dāng)追求更為精確的量化統(tǒng)計或民意比例。而立法機構(gòu)回應(yīng)公民立法意見時，也大多是泛泛而談，應(yīng)當(dāng)盡量做到針對公民個體，實現(xiàn)人人有反饋，并與一些熱心參與、富有卓見的“積極公民”建立經(jīng)常性聯(lián)系，為其提供立法座談、立法聽證、旁聽或列席立法會議等更多的參與渠道。

　　最關(guān)鍵的是，公民對立法的知情和參與，作為公民的基本政治權(quán)利，應(yīng)該得到立法機關(guān)的真正尊重，并成為其自覺奉行的立法理念，而不是形式主義。

　　法律草案“全公開”，帶來的是立法民主化的一個新起點。