不久前，筆者前往美國(guó)進(jìn)行了行政立法公眾參與機(jī)制考察，訪問(wèn)考察了美國(guó)聯(lián)邦政府和華盛頓州立法審查協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦政府交通部等地，深入了解了美國(guó)政府行政立法公眾參與及其信息技術(shù)支持情況。
美國(guó)公眾參與行政立法的主要做法
第一，公眾參與行政立法的法律依據(jù)。
美國(guó)聯(lián)邦政府部門(mén)、州政府和縣(郡)、市行政機(jī)構(gòu)的立法過(guò)程及形式各有不同，但都集中體現(xiàn)了聯(lián)邦行政程序法和信息自由法精神。
行政程序法規(guī)定，行政立法程序必須合法，所有行政立法除少數(shù)不宜公布外，都須經(jīng)公眾參與，違反立法程序制定的法規(guī)無(wú)效。信息自由法規(guī)定，政府信息屬于公眾，公眾有權(quán)獲得除涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及法律特別規(guī)定之外的所有政府信息。
第二，公眾參與行政立法的主要程序。一是發(fā)布通告。政府部門(mén)在提出立法動(dòng)議或收到公民、社會(huì)組織提出的立法建議后，在《聯(lián)邦登記》或《州登記》及政府網(wǎng)站上發(fā)布通告及相關(guān)信息；二是發(fā)表評(píng)論。公民、社會(huì)組織特別是利益相關(guān)方，在一定時(shí)限內(nèi)可對(duì)立法議題發(fā)表評(píng)論；三是舉行聽(tīng)證。評(píng)論結(jié)束后，政府部門(mén)應(yīng)公眾要求，依法召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)；四是報(bào)送審查。政府部門(mén)將法規(guī)草案、公眾評(píng)論采納情況、法規(guī)成本效益分析報(bào)告等材料，報(bào)送政府立法審查協(xié)調(diào)主管機(jī)構(gòu)(聯(lián)邦政府為管理和預(yù)算辦公室)審查，通過(guò)后由聯(lián)邦政府部門(mén)首長(zhǎng)或州長(zhǎng)簽署，在縣(郡)、市則必須提交議會(huì)表決；五是法規(guī)公布。法規(guī)草案經(jīng)簽署或表決通過(guò)后，須連同法規(guī)制定的依據(jù)、目的和公眾評(píng)論采納情況在《聯(lián)邦登記》或《州登記》及政府網(wǎng)站上公布，州法規(guī)須編入州法典。
第三，公眾參與行政立法的主要平臺(tái)。在行政立法過(guò)程中，便捷的信息處理系統(tǒng)成為公眾參與的主要支持平臺(tái)。政府部門(mén)將政府網(wǎng)站作為發(fā)布通告、收集評(píng)論、公布法規(guī)的重要渠道，公眾也將政府網(wǎng)站作為獲取立法信息、交流互動(dòng)的主要途徑。
例如，聯(lián)邦政府交通部創(chuàng)建了電子卷宗管理系統(tǒng)，能夠存儲(chǔ)法規(guī)制定的相關(guān)信息，形成法規(guī)信息庫(kù)。公眾可在該系統(tǒng)前臺(tái)網(wǎng)站上隨時(shí)查詢(xún)信息或發(fā)表意見(jiàn)，交通部也可通過(guò)該網(wǎng)站進(jìn)行意見(jiàn)反饋和回復(fù)。聯(lián)邦政府環(huán)保署也開(kāi)發(fā)了在線立法文檔管理系統(tǒng)和法規(guī)起草工具系統(tǒng)，既可對(duì)內(nèi)為立法工作人員收集處理信息提供數(shù)據(jù)庫(kù)，并實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)間的信息互動(dòng)和跨部門(mén)立法協(xié)作，對(duì)外又能夠讓公眾一站式檢索、瀏覽和評(píng)論所有聯(lián)邦政府部門(mén)相關(guān)法規(guī)信息。
美國(guó)公眾參與行政立法的特點(diǎn)
第一，行政立法過(guò)程較為公開(kāi)透明。發(fā)布通告、發(fā)表評(píng)論、舉行聽(tīng)證、報(bào)送審查、法規(guī)公布等行政立法程序都是公開(kāi)的，公眾能夠參與和監(jiān)督行政立法過(guò)程，體現(xiàn)出較高的立法透明度和公眾參與度。
第二，公眾參與制度較為完備。美國(guó)建立了一套較為完備的公眾參與行政立法制度。比如：通告制度，所有立法環(huán)節(jié)都須通告，否則無(wú)效；回復(fù)制度，行政機(jī)關(guān)必須認(rèn)真分析公眾意見(jiàn)，并就是否采納作出說(shuō)明，同時(shí)還須向公眾提供法規(guī)咨詢(xún)，答復(fù)公眾提出的問(wèn)題；聽(tīng)證制度，聽(tīng)證是公民直接參與立法的重要形式，立法過(guò)程中只要公眾要求聽(tīng)證，政府就必須召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)；監(jiān)督制度，公民、社會(huì)組織和其他政府機(jī)構(gòu)若對(duì)某部法規(guī)的制定過(guò)程提出異議，可提起訴訟，由法院判定是否有效。
第三，社會(huì)中介組織作用明顯。各類(lèi)社會(huì)中介組織是行政立法的積極參與者和推動(dòng)者，它們主動(dòng)給立法人員寫(xiě)信或直接參與會(huì)談，反映利益群體意見(jiàn)。行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)收集信息資料、撰寫(xiě)分析報(bào)告，幫助政府部門(mén)理解制定某項(xiàng)法規(guī)的重要性，協(xié)助政府與利益群體溝通，以期爭(zhēng)取會(huì)員利益。游說(shuō)集團(tuán)受公民、企業(yè)或行業(yè)協(xié)會(huì)等委托，對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行研究，向客戶(hù)講解法規(guī)出臺(tái)的預(yù)期影響，代表客戶(hù)參加聽(tīng)證，提出意見(jiàn)。社會(huì)中介組織的積極參與，彌補(bǔ)了公眾只懂專(zhuān)業(yè)不懂法律的不足，同時(shí)也為政府立法提供了有價(jià)值信息。
公眾參與立法是推進(jìn)政府法治的重要途徑
建設(shè)法治政府是我國(guó)行政管理體制的一次改革創(chuàng)新，也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在這個(gè)系統(tǒng)工程的建設(shè)過(guò)程中，我們既可以參考借鑒其他國(guó)家法治政府建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也應(yīng)結(jié)合國(guó)情，形成特色，不斷完善和推進(jìn)政府法治建設(shè)。筆者通過(guò)此次考查，有幾點(diǎn)心得。
第一，提高公眾參與立法程度是保證立法質(zhì)量的必然要求。立法公開(kāi)透明就是把政府決策和政策法規(guī)制定置于陽(yáng)光下，接受群眾參與和監(jiān)督，防止立法權(quán)被尋租，遏制不當(dāng)利益法制化。我們建設(shè)法治政府，首先就是要求行政立法過(guò)程必須通過(guò)廣泛的公眾參與保證公開(kāi)，以公開(kāi)促公平，促公正，這也是貫徹落實(shí)好《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，切實(shí)提高立法質(zhì)量的重要保證。
第二，制定有效和完備的公眾參與制度是公眾參與立法的重要保障。美國(guó)公眾參與行政立法制度源于聯(lián)邦行政程序法和信息自由法，在此法律框架下，聯(lián)邦各部、州、縣(郡)、市都制定了相應(yīng)的行政程序制度。美國(guó)政府各個(gè)立法環(huán)節(jié)最重要的制度也都涉及信息公開(kāi)和公眾參與，若違反這些程序制度，所制定的法規(guī)視為無(wú)效。我國(guó)政府信息公開(kāi)條例已公布施行，這在我國(guó)政府決策和政策法規(guī)制定的科學(xué)性和民主性上是一個(gè)質(zhì)的飛躍，各行政部門(mén)和地方政府若能進(jìn)一步貫徹落實(shí)條例，及時(shí)制定切實(shí)可行的具體措施，則會(huì)極大推動(dòng)我國(guó)政府法制建設(shè)進(jìn)程。
第三，加強(qiáng)政府與公眾的立法溝通是充分發(fā)揮公眾參與公共事務(wù)管理作用的重要條件。現(xiàn)代行政管理趨向于以溝通協(xié)調(diào)的方式制定政策，美國(guó)的公眾參與行政立法實(shí)踐證明，立法溝通能夠?yàn)檎凸妼?shí)現(xiàn)雙贏。一是有利于提高法規(guī)制定質(zhì)量，“偉力存于民眾之中”，公眾在實(shí)踐中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)和大量信息，能有效彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)立法信息難以全面及處理信息能力、經(jīng)驗(yàn)的不足；二是有利于擴(kuò)大和增強(qiáng)法規(guī)實(shí)施效果，利益相關(guān)方通過(guò)參與立法，在保證享有公眾權(quán)益的同時(shí)也增強(qiáng)了對(duì)法規(guī)的理解和認(rèn)同，在法規(guī)實(shí)施時(shí)既能主動(dòng)配合行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，還能夠監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)。
第四，建立功能健全的信息處理平臺(tái)是公眾參與立法的重要技術(shù)支撐。考察中發(fā)現(xiàn)，美國(guó)政府部門(mén)法制工作機(jī)構(gòu)都把建立功能健全的信息處理平臺(tái)作為加強(qiáng)公眾參與立法的一項(xiàng)重要工作。這些平臺(tái)在公眾參與立法中發(fā)揮了巨大作用。一是信息發(fā)布平臺(tái)，美國(guó)聯(lián)邦政府部門(mén)和地方政府法規(guī)制定的相關(guān)信息都公布在《聯(lián)邦登記》或《州登記》及政府網(wǎng)站上，便于公眾及時(shí)了解和查詢(xún)；二是公眾參與信息平臺(tái)，公眾可在立法信息管理系統(tǒng)的操作前臺(tái)網(wǎng)站上發(fā)表評(píng)論和意見(jiàn)；三是信息收集反饋平臺(tái)，美國(guó)行政立法部門(mén)設(shè)有專(zhuān)職負(fù)責(zé)收集分析和反饋回復(fù)各方意見(jiàn)的部門(mén)或人員，特別是在向社會(huì)通告重要立法事項(xiàng)時(shí)，他們會(huì)直接把立法信息發(fā)送給利益相關(guān)方，以便更有針對(duì)性地收集和處理信息。(作者單位：國(guó)務(wù)院法制辦秘書(shū)行政司)
