2018年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）?！兑庖姟诽岢觯耙袑?shí)履行行政裁決職責(zé)，重點(diǎn)做好自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛和補(bǔ)償爭(zhēng)議、政府采購(gòu)活動(dòng)爭(zhēng)議等方面的行政裁決工作，更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)?！蓖瑫r(shí)，政府采購(gòu)行政裁決被《意見》明確列為行政機(jī)關(guān)履行行政裁決職責(zé)的重點(diǎn)工作。2020年，財(cái)政部會(huì)同司法部在內(nèi)蒙古、上海、深圳三地開展了第一批政府采購(gòu)行政裁決示范點(diǎn)建設(shè)。實(shí)踐證明，第一批示范點(diǎn)建設(shè)效果顯著、遠(yuǎn)超預(yù)期，且政府采購(gòu)行政裁決示范點(diǎn)即將“擴(kuò)容”。

　　為有效運(yùn)用行政裁決及時(shí)化解政府采購(gòu)糾紛，切實(shí)維護(hù)采購(gòu)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，營(yíng)造公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，本文試圖對(duì)政府采購(gòu)行政裁決糾紛解決機(jī)制之構(gòu)建提出一些諫言，以期提升政府采購(gòu)行政裁決糾紛解決機(jī)制法治化水平，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)政府采購(gòu)行政裁決工作向法治化、規(guī)范化道路走深走實(shí)。

　　可行性分析

　　行政裁決是指，行政機(jī)關(guān)在接到當(dāng)事人提出申請(qǐng)后，依照法定職權(quán)對(duì)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛作出裁決的行為。行政裁決既是一種行政行為，也是一種糾紛解決機(jī)制。行政裁決能夠解決大多數(shù)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛，其中也包括政府采購(gòu)糾紛。

　　行政裁決解決政府采購(gòu)糾紛的可行性在于以下三點(diǎn)：一是部分政府采購(gòu)糾紛不屬于行政糾紛，而是民事糾紛，且這些民事糾紛與政府采購(gòu)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)密切相關(guān)，通常在政府采購(gòu)監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責(zé)的過程中發(fā)生。二是政府采購(gòu)監(jiān)管部門解決這些民事糾紛具有非常強(qiáng)的專業(yè)性、高效性，且當(dāng)事人往往能夠接受裁決結(jié)果。三是當(dāng)前存在的政府采購(gòu)?fù)对V處理工作為高效化解政府采購(gòu)糾紛積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也為政府采購(gòu)行政裁決糾紛解決機(jī)制的確立與完善奠定了基礎(chǔ)。因此，運(yùn)用行政裁決手段解決部分政府采購(gòu)糾紛在我國(guó)具有一定的必要性和可行性。

　　定位和優(yōu)勢(shì)

　　行政裁決在整個(gè)政府采購(gòu)糾紛解決機(jī)制中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，屬于非訴訟糾紛解決機(jī)制，是政府采購(gòu)糾紛解決機(jī)制和手段的新發(fā)展，也是有效化解政府采購(gòu)糾紛的“主渠道”。

　　行政裁決在解決政府采購(gòu)糾紛方面具有顯著優(yōu)勢(shì)，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是行政裁決部門具備高度的專業(yè)性和豐富的經(jīng)驗(yàn)，能夠高效、準(zhǔn)確地處理各類糾紛，為行政機(jī)關(guān)節(jié)約了信息成本和社會(huì)糾偏成本。二是行政裁決化解糾紛更為有效。若雙方采取調(diào)解方式解決糾紛，調(diào)解協(xié)議對(duì)糾紛雙方不存在法律約束力。若雙方不自覺履行，則糾紛無法化解，但行政裁決結(jié)果對(duì)糾紛雙方具有法律約束力，有利于糾紛的實(shí)質(zhì)性化解。三是行政裁決能夠及時(shí)化解糾紛。相比之下，如果當(dāng)事人選擇采取訴訟方式，則解決期限可能較長(zhǎng)，一旦未能及時(shí)獲得救濟(jì)，容易導(dǎo)致供應(yīng)商的商業(yè)利益受損。四是行政裁決較質(zhì)疑程序更加公正。質(zhì)疑處理人員往往由采購(gòu)經(jīng)辦人擔(dān)任，使得質(zhì)疑程序的有效性受到質(zhì)疑，而行政裁決則具有準(zhǔn)司法性質(zhì)，裁決機(jī)關(guān)根據(jù)糾紛當(dāng)事人的申請(qǐng)進(jìn)行居中裁決，確保更為公平和公正的結(jié)果。

　　需要注意的是，不能簡(jiǎn)單地將投訴處理決定的性質(zhì)解釋為行政裁決。行政裁決與投訴處理在雙方當(dāng)事人、適用范圍、審理方式以及救濟(jì)方式等多個(gè)方面存在顯著差異。行政裁決應(yīng)當(dāng)被視為對(duì)投訴處理的制度重構(gòu)和流程再造，兩者并非一回事。

　　構(gòu)建之法

　　——行政裁決主體。

　　根據(jù)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，在行政裁決試點(diǎn)探索階段，應(yīng)積極探索并建立獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)。獨(dú)立的行政裁決機(jī)關(guān)有利于積極發(fā)揮行政裁決效率高、專業(yè)性強(qiáng)、程序簡(jiǎn)便的特點(diǎn)。鑒于財(cái)政部門在處理政府采購(gòu)?fù)对V過程中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，由財(cái)政部門作為政府采購(gòu)糾紛行政裁決的主體具有現(xiàn)實(shí)意義。

　　為增強(qiáng)政府采購(gòu)行政裁決機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，筆者認(rèn)為，一是推動(dòng)機(jī)構(gòu)人員專業(yè)化。行政裁決人員應(yīng)當(dāng)具備采購(gòu)和法律專業(yè)的雙重背景，且一部分應(yīng)為原裁決部門的裁決人員或行政執(zhí)法人員（有可能原來兼職本行政管理領(lǐng)域的行政裁決職能），另一部分可考慮法院民事審判庭的工作人員。同時(shí)，可采用常任和聘任相結(jié)合的方式任用行政裁決人員，一方面可以委托獨(dú)立的專職裁決人員，另一方面可以從相關(guān)學(xué)者、專家中聘任兼職裁決人員。二是設(shè)立行政裁決委員會(huì)?？h級(jí)以上地方人民政府設(shè)立行政裁決委員會(huì)，其成員既包括相關(guān)政府執(zhí)法部門，也包括各行政管理領(lǐng)域的專家、學(xué)者等專業(yè)人士。行政裁決委員會(huì)對(duì)案情重大、疑難、復(fù)雜，以及專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的行政裁決案件提供咨詢建議，并有權(quán)對(duì)行政裁決審理規(guī)則尺度和行政裁決制度的專業(yè)化建設(shè)提出建議。

　　——行政裁決范圍。

　　政府采購(gòu)行政裁決主要針對(duì)的是與采購(gòu)管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛，而這類糾紛必須是在財(cái)政部門采購(gòu)監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，包括供應(yīng)商與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人與供應(yīng)商、采購(gòu)人與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商相互之間的糾紛，以及在政府采購(gòu)合同履行過程中不涉及公權(quán)力的民事糾紛。如果在政府采購(gòu)行政裁決處理過程中發(fā)現(xiàn)其他違法違規(guī)行為，則不得利用行政裁決手段進(jìn)行處理，而應(yīng)當(dāng)另行以其他行政監(jiān)管方式予以處理。

　　——行政裁決程序。

　　政府采購(gòu)糾紛行政裁決的法律程序一般包括申請(qǐng)、受理、審理、裁決等階段。

　　在申請(qǐng)階段，政府采購(gòu)糾紛當(dāng)事人申請(qǐng)行政裁決一般要在法定期限內(nèi)提交書面申請(qǐng)書和相關(guān)證據(jù)，行政裁決機(jī)關(guān)要對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審查，對(duì)不符合條件的申請(qǐng)，通知當(dāng)事人不予受理并說明理由。申請(qǐng)行政裁決的文件不符合規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)補(bǔ)正。期滿未補(bǔ)正的，該請(qǐng)求視為未提出。政府采購(gòu)糾紛當(dāng)事人申請(qǐng)行政裁決應(yīng)當(dāng)提交裁決申請(qǐng)書，申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)載明當(dāng)事人的基本情況、裁決請(qǐng)求事項(xiàng)、事實(shí)與理由、相關(guān)證據(jù)等。

　　在受理階段，裁決機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到行政裁決申請(qǐng)書之日起5個(gè)工作日內(nèi)對(duì)行政裁決申請(qǐng)書進(jìn)行審查，經(jīng)審核資料齊全、符合受理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)書之日起5個(gè)工作日內(nèi)向申請(qǐng)人發(fā)出裁決受理通知書。申請(qǐng)裁決資料不齊全、需要補(bǔ)充資料的，應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)一次性書面告知申請(qǐng)人，可以當(dāng)場(chǎng)補(bǔ)正的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)補(bǔ)正。補(bǔ)正后符合受理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)予以受理。有下列情形之一的，行政裁決機(jī)關(guān)不予受理行政裁決申請(qǐng)：對(duì)政府采購(gòu)過程中的行政糾紛或者對(duì)行政權(quán)力行使的合法性提出行政裁決的；申請(qǐng)人或者被申請(qǐng)人不是糾紛當(dāng)事人的；行政裁決作出后，當(dāng)事人就同一事由再次申請(qǐng)裁決的；雙方當(dāng)事人訂有仲裁條款的或事后達(dá)成仲裁協(xié)議的；一方當(dāng)事人已經(jīng)提起訴訟的；認(rèn)為依法不予受理的其他情形。對(duì)裁決申請(qǐng)不予受理的，行政裁決機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)書之日起5個(gè)工作日內(nèi)書面通知申請(qǐng)人。

　　在審查與裁決階段，行政裁決委員會(huì)受理政府采購(gòu)糾紛裁決申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)向被申請(qǐng)人送達(dá)裁決申請(qǐng)書副本及答辯通知書，并告知被申請(qǐng)人的權(quán)利。裁決工作人員與當(dāng)事人有利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正裁決的，應(yīng)當(dāng)回避。行政裁決機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取合議制形式裁決案件，裁決政府采購(gòu)糾紛應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解，當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，出具裁決終結(jié)書；調(diào)解不能達(dá)成協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出書面裁決。部分事項(xiàng)達(dá)成一致意見的，裁決時(shí)應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn)。在作出行政裁決之前應(yīng)當(dāng)充分保障當(dāng)事人的陳述和申辯權(quán)，應(yīng)當(dāng)充分聽取雙方當(dāng)事人的陳述，允許當(dāng)事人就爭(zhēng)議問題展開辯論，并對(duì)糾紛事實(shí)進(jìn)行必要的調(diào)查。行政裁決最遲應(yīng)當(dāng)自立案之日起30日內(nèi)作出，并于7日內(nèi)采用微信、傳真、電子郵件等方式，或雙方約定的方式及時(shí)送達(dá)當(dāng)事人。

　　——行政裁決生效與執(zhí)行。

　　在政府采購(gòu)行政裁決作出后，如果當(dāng)事人在法定期限內(nèi)沒有提起民事的或行政的救濟(jì)，則政府采購(gòu)行政裁決行為就必然發(fā)生法律效力。但如果當(dāng)事人提出了救濟(jì)，則政府采購(gòu)行政裁決尚不能生效。在這種情況下，如果當(dāng)事人在法定期限內(nèi)僅針對(duì)民事糾紛本身不服而提出民事訴訟的，政府采購(gòu)行政裁決對(duì)當(dāng)事人尚不能生效，還需人民法院作出判決，法院僅需將政府采購(gòu)行政裁決書作為證據(jù)對(duì)待。如果當(dāng)事人針對(duì)行政裁決本身不服而申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的，政府采購(gòu)行政裁決暫時(shí)不能生效。如果復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》規(guī)定，對(duì)該案件作出維持行政裁決決定或駁回訴訟請(qǐng)求判決，此時(shí)政府采購(gòu)行政裁決必然發(fā)生效力；如果復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院認(rèn)為政府采購(gòu)行政裁決違法或不當(dāng)，可以撤銷或變更政府采購(gòu)行政裁決，作出新的決定或判決，此時(shí)政府采購(gòu)行政裁決自始無效。

　　政府采購(gòu)行政裁決作為財(cái)政部門運(yùn)用行政權(quán)力解決糾紛的活動(dòng)，具備法律效力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)服從并履行生效的行政裁決決定。當(dāng)事人在作出行政裁決后的法定期限內(nèi)既不申請(qǐng)復(fù)議，又不提起訴訟，裁決決定即發(fā)生法律效力。政府采購(gòu)糾紛當(dāng)事人或行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

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