政府數(shù)字化轉型是一項系統(tǒng)工程，在起步階段尤其需要有效的組織領導作為內(nèi)驅(qū)動力。理論上，行政權力在縱向?qū)蛹壵狭Χ鹊膹娙跖c橫向功能協(xié)調(diào)程度的高低不同，組成了不同的領導結構，由此也形成了松散治理、權威治理、合作治理、協(xié)同治理等四種基本的治理類型。實踐中，渝、桂、黔三地正在推行的云長制，作為政府數(shù)字化轉型的創(chuàng)新領導機制，塑造出了權威治理模式，其以超強的縱向整合使得數(shù)字政府建設避免陷入松散治理的境地。隨著政府數(shù)字化轉型向縱深發(fā)展，權威治理模式在橫向多主體功能協(xié)調(diào)方面的缺陷開始顯現(xiàn)。因此，立足國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求，應秉持整體性政府理念，通過縱向提級推進全國協(xié)同并通過橫向聯(lián)結推進多元協(xié)同，強化云長制在橫向溝通和協(xié)調(diào)的程度，建立協(xié)同治理模式，為數(shù)字政府建設持續(xù)提供組織保障和推動力量。

　　一、問題的提出

　　隨著數(shù)字技術的快速發(fā)展，人類社會正在大踏步進入數(shù)字時代，政府數(shù)字化轉型成為不可逆轉的發(fā)展趨勢。自黨的十八大以來，中央高度重視數(shù)字化發(fā)展，確立了“數(shù)字中國”戰(zhàn)略，并系統(tǒng)部署了推進數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府建設的實施方案。黨的二十大報告再次強調(diào)，要加快建設數(shù)字中國。其中，數(shù)字政府是數(shù)字中國建設的重要抓手，政府數(shù)字化轉型亟需獲得更大突破。經(jīng)過持續(xù)推動，我國建成了國家數(shù)據(jù)共享交換平臺體系，到2021年底，電子政務在線服務指數(shù)已躍升至全球第9位。當前，正處于政府數(shù)字化轉型的關鍵時期，系統(tǒng)推進“三融五跨”進而提升數(shù)字政府的整體協(xié)同水平和集約式建設已刻不容緩。

　　然而，政府數(shù)字化轉型需要同時面對信息化建設時期的既有挑戰(zhàn)和數(shù)字化建設階段新的難題，深刻影響著數(shù)字政府建設的進程和水平。實踐表明，信息化建設無法突破條塊分割的行政體制所產(chǎn)生的梗阻，不僅沒有實現(xiàn)信息自由流動的既定目標，反而導致了信息孤島、信息鴻溝、部門分割等分散化和碎片化后果。究其原因，信息化止步于信息技術嵌入行政組織，實際上并未觸及行政組織內(nèi)部的結構問題，最終陷入困境。行政組織追求穩(wěn)定性的天性促使其趨于封閉和保守而排斥內(nèi)部的變革。相比而言，政府數(shù)字化轉型就是要通過數(shù)字化撬動組織系統(tǒng)的結構優(yōu)化和流程再造，以整體性治理架構突破跨部門協(xié)同的難題，實現(xiàn)縱向各層級和橫向各部門的協(xié)調(diào)作用，推動治理結構和治理理念的革新，有效回應國家治理現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略需求。

　　就此而論，政府數(shù)字化轉型就需要通過強有力的組織領導機制來整合資源，克服行政組織的惰性，實現(xiàn)數(shù)字技術與治理機制的互嵌共變和更新升級，系統(tǒng)推進整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠的數(shù)字政府建設。從實踐上看，為了落實中央關于數(shù)字政府建設的規(guī)劃任務，省級政府紛紛探索建立專門的工作機構和領導機制，其中，尤以渝、桂、黔三地建立的“云長制”最具典型意義。所謂“云長制”，就是由各級黨政主要負責人兼任“云長”，負責統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)數(shù)字政府建設的相關工作安排部署。這一制度設計旨在將黨政主要領導確定為數(shù)字化轉型的第一責任人，對于統(tǒng)領縱向各層級和協(xié)調(diào)橫向各部門克服信息化的弊端以迎接數(shù)字化的大勢，進而一體推進數(shù)字政府建設發(fā)揮關鍵性作用。當前，學界有關“云長制”的研究尚付闕如。因此，本文聚焦于分析數(shù)字化轉型的組織領導機制，探究云長制的實施情況、作用過程、運行邏輯、不足之處以及優(yōu)化路徑，對數(shù)字化轉型全過程進行良好的治理，保障數(shù)字政府建設持續(xù)推行。

　　二、政府數(shù)字化轉型領導結構與治理模式的基本類型

　　從組織學角度來看，對政府數(shù)字化轉型實施良好的治理，就是要發(fā)揮組織領導機制在政府數(shù)字化轉型過程中的積極作用，通過縱向整合力度和橫向協(xié)調(diào)程度的合理分配建立協(xié)同高效的運轉機制，為建設數(shù)字政府提供引擎。在以科層制組織為“理想類型”的行政組織中，領導以其制度性權力同時統(tǒng)領著縱向各層級和橫向各部門，換句話說，行政權力在行政組織的縱橫兩個向度上都可以產(chǎn)生實質(zhì)性作用。因此，在理論層面，政府數(shù)字化轉型的組織領導結構根據(jù)縱向整合力度強弱和橫向協(xié)調(diào)程度高低的不同，行政領導權力就會出現(xiàn)四種基本的作用機制，相應也就會形成四種不同類型的數(shù)字化轉型的治理模式。本文的分析框架即如圖1所示。在此需要注意的是，肩負向全社會提供公共服務職責的現(xiàn)代政府組織，與市場主體和社會組織的溝通和交流日漸頻繁且必不可少，這一取向隨著參與式治理理念的攝入和服務型政府建設的開展而不斷得到強化，行政權力在橫向上的作用已遠超行政組織內(nèi)部的組成部門和跨區(qū)域的政府部門而擴展到了公共部門之外的私營部門之間，因此本文所論“橫向協(xié)調(diào)”其實包含了行政組織的組成部門之間、跨區(qū)域的政府部門之間以及行政組織與私營部門之間的作用過程。

　　（一）“松散治理”模式——高碎片化

　　當縱向?qū)蛹壵狭Χ绕醪⑶覚M向功能協(xié)調(diào)程度偏低的時候，對政府數(shù)字化轉型的治理表現(xiàn)為一種“松散治理”的模式，這在政府數(shù)字化轉型的初期尤其是各方尚未采取統(tǒng)一行動的情況下才會出現(xiàn)。在政府數(shù)字化轉型的起步階段面臨著一些碎片化問題，如業(yè)務規(guī)劃不精準、地區(qū)發(fā)展不平衡、事項標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)資源難共享、政企合作不到位等。從縱向的層級結構上看，政府數(shù)字化轉型起步階段缺乏系統(tǒng)的制度設計和行動規(guī)則，難以實現(xiàn)跨層級的組織整合；從橫向的功能協(xié)調(diào)上看，行政組織內(nèi)的不同部門間、政府與社會之間、跨區(qū)域政府之間也缺乏有效的互動機制，無法在數(shù)字化轉型方面形成合力?？傮w而言，政府數(shù)字化轉型中的松散治理模式顯示出了高碎片化的鮮明特征。究其原因，一方面是未能準確找到信息化和數(shù)字化的關鍵區(qū)別在何處，且各方主體對政府數(shù)字化轉型的認識仍然停留于理念層面，缺乏采取積極行動的內(nèi)驅(qū)動力；另一方面，受到固有觀念的深刻影響，信息化建設階段所形成的利益格局和運行路徑難獲突破，制約政府數(shù)字化轉型的因素較為強勁。

　　（二）“權威治理”模式——強整合性

　　當行政權力在縱向的層級整合力度顯著增強但橫向功能協(xié)調(diào)程度仍然偏低的時候，政府數(shù)字化轉型的過程體現(xiàn)為一種“權威治理”的模式，此時亦具有突出的強整合性特征。當中央政府通過決策部署將政府數(shù)字化轉型確定為近期主要的戰(zhàn)略任務以后，省級政府主要領導便會將更多的注意力分配到既定任務上面，甚至新建領導機構并成立專門的工作部門來加強政策執(zhí)行的效果，省級以下各級政府都會主動復制這一方式，這決定于中國特色的行政體制。在中國國情下，推動政府數(shù)字化轉型依賴于黨委、政府領導的統(tǒng)籌，即通過發(fā)揮黨政領導，特別是黨政“一把手”總攬全局的協(xié)調(diào)作用調(diào)動各種資源以推動轉型有效實施。通過政府主要領導掛帥的方式，有助于在短期內(nèi)實現(xiàn)縱向?qū)蛹壍膹娬?，將行政組織的注意力迅速轉移到中心任務上來，充分發(fā)揮政府作為“元治理”主體的關鍵性作用，因此，權威治理模式常見于政府數(shù)字化轉型的起步階段。此外，權威治理模式有賴于省級主要行政領導的開啟，并自上而下逐級推行，連點成線，從頂層設計的高度解決信息化階段不同層級政府之間信息不對稱的難題。

　?。ㄈ昂献髦卫怼蹦Ｊ健獜妳f(xié)調(diào)性

　　當行政權力對縱向?qū)蛹壍恼狭Χ容^弱而對橫向功能協(xié)調(diào)程度較強的時候，其作用于政府數(shù)字化轉型的過程就形成了“合作治理”模式，此時的數(shù)字化轉型治理就顯示出強協(xié)調(diào)性。合作治理模式注重在橫向組織之間建立緊密關聯(lián)，以便于協(xié)調(diào)發(fā)揮多元主體的積極功能，力求達到良性互動和優(yōu)勢互補的治理效果。這種治理模式更多強調(diào)橫向功能的整合，合作的各方獨立性較強，數(shù)據(jù)所有權、使用權和歸集權均獨立運作，只是在業(yè)務發(fā)生時通過事件驅(qū)動，按需響應數(shù)據(jù)資源的配置和調(diào)用。正如有學者所論，在組織間關系連續(xù)體理論中，合作位于組織間關系的起點或基礎性位置，無需讓渡自主權，只是為了實現(xiàn)共同目標。在政府數(shù)字化轉型的合作治理過程中，來自縱向權力的控制和干預較弱，主要依靠各組織的自由聯(lián)結與合作行動，相對也具有更多的靈活性。當然，這一模式的生成和持續(xù)需要的外部條件也就更為苛刻，比如完備的科層體系、成熟的社會組織、強烈的合作意愿等，因此，這可以作為數(shù)字政府建設的水平達到制度化和規(guī)范化并趨于定型以后的備選方案。

　　（四）“協(xié)同治理”模式——高集約化

　　在政府數(shù)字化轉型的治理過程中，當行政權力的縱向?qū)蛹壵狭Χ扰c橫向功能協(xié)調(diào)程度都比較強勁的時候，就是一種高集約化的“協(xié)同治理”模式，有助于打通各個向度上的組織關系，使得數(shù)字政府建設形成整體協(xié)同、系統(tǒng)推進的治理格局。與“合作”相比，協(xié)同主體之間的聯(lián)系更為緊密，涉及不同主體之間資源和決策的交換，具有目標一致性、資源共享性、利益互惠性、責任共擔性、行為互動性等特征。協(xié)同治理模式就是要以行政組織為依托，由內(nèi)而外形成一個整體協(xié)同、運轉高效的行動網(wǎng)絡。對內(nèi)，協(xié)同治理模式著眼于政府內(nèi)部機構和部門的整體性運作，強調(diào)提升政府的整體性效能，建立層級節(jié)制和部門協(xié)作的行政組織，以解決信息化階段無序競爭引起的分散化和碎片化問題；對外，協(xié)同治理模式主張建立暢通的溝通機制，有效協(xié)調(diào)政府與社會、政府與市場、社會與市場之間的關系，妥善化解政府數(shù)字化轉型過程中后勁不足的問題。

　　在“協(xié)同治理”模式中，從縱向權力運行機制來看，通過強有力的正式規(guī)則和制度權威，可以打破部門間壁壘，有效整合各部門之間的信息和資源，從而使目標一致的集體行動得以有效實施；從橫向權力運行機制來看，跨部門、跨地域之間以及政府部門與非政府組織之間擁有一個相對良好的平等對話與資源共享平臺，通過有效的信息交流和資源共享，形成共治共享的合力。此種模式在縱向權力和橫向權力上都表現(xiàn)出較強的運行力，是整體性治理理念的實踐表達，對于破解政府數(shù)字化轉型過程中的綜合性難題具有顯著的效果。

　　三、政府數(shù)字化轉型過程中云長制的作用機理

　　數(shù)字化的實質(zhì)是通過技術變革引起治理變革，牽涉面廣且影響深遠，必定會遭遇前所未見的障礙和困難，因此，合理有效的組織領導機制在政府數(shù)字化轉型的起步階段就成了不可或缺的重要推動力量。渝、桂、黔三地正在施行的云長制，就是專為新時代政府數(shù)字化轉型探索出來的獨特組織領導機制，力求通過云長制的具體作用來釋放中國國家治理的制度優(yōu)勢。在對云長制的組成方式和作用過程進行梳理的基礎上，探索云長制的運行邏輯，進而明確其作用方向和現(xiàn)實挑戰(zhàn)，為優(yōu)化政府數(shù)字化轉型的組織領導機制以對數(shù)字化轉型實現(xiàn)良好的治理做好準備。

　　（一）政府數(shù)字化轉型過程中云長制的作用過程

　　面對政府數(shù)字化轉型的緊迫任務和現(xiàn)實難題，貴州、重慶、廣西三地首先在省級層面創(chuàng)造性建立了“云長制”，并將其列入各級黨委政府的中心工作，據(jù)此出臺了實施細則行動方案。三地云長制的具體工作方案和主要內(nèi)容如表1所示，各有特色但都有較為類似的運作方式。

　　第一，黨政領導擔當主責統(tǒng)籌數(shù)字化轉型方案。三地都將地方黨政主要領導任命為“云長”，并明確其在政府數(shù)字化轉型中的權責關系。此外，三地均建立了不同層級的“云長”體系，由上級作出整體部署、對以數(shù)字技術為支撐實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同提出明確要求，以統(tǒng)一的信息化平臺為牽引，實現(xiàn)上下級政府部門間的縱向聯(lián)動。貴州省推行了“省-市-縣”三級云長制，建立省、市、縣三級黨政主要領導為核心的信息化和“云”工程建設責任體系，省長為“省級總云長”，分管省領導為“第一云長”，各地各部門“一把手”是本地本部門“云長”；重慶市設立了“總云長-系統(tǒng)云長-云長”體系，總云長由市政府主要領導擔任，有效落實政府數(shù)字化轉型的“一把手”責任；廣西壯族自治區(qū)實行“自治區(qū)-市”兩級云長。從實踐效果來看，三地的“云長制”都由上級主導推動下級政府開展轉型工作，將縱向?qū)蛹壵系浇y(tǒng)一的運行框架之中，實現(xiàn)了府際垂直聯(lián)動。

　　第二，云長協(xié)調(diào)各個部門落實數(shù)字化轉型工作。從協(xié)調(diào)工作來看，三地各級黨政領導兼任的“云長”，依托行政權威統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各職能部門和不同層級政府間的數(shù)字化轉型工作。其中，重慶市設立了“總云長”和“系統(tǒng)云長”，確?！霸崎L制”的有效運行?！翱傇崎L”定期召開云長會議，聽取各單位履職情況，“系統(tǒng)云長”分頭協(xié)調(diào)推進跨行業(yè)、跨部門、跨區(qū)域的大數(shù)據(jù)“聚通用”任務，“云長”則切實抓好系統(tǒng)上云整合、數(shù)據(jù)匯聚治理、智能化應用培育等工作，已形成“總云長”指揮，“系統(tǒng)云長”督促，“云長”落實的良好互動局面。為更有力地協(xié)調(diào)各部門各區(qū)域的行動，三地均設立了云長制辦公室，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)字化轉型工作中的各項具體工作。如貴州省和重慶市將云長制辦公室設在了?。ㄊ校┐髷?shù)據(jù)局，大數(shù)據(jù)局高度統(tǒng)籌了部門業(yè)務，協(xié)調(diào)各個部門、區(qū)域的工作需求；而廣西壯族自治區(qū)云長制辦公室則由數(shù)字廣西建設領導小組構成，對各部門、各區(qū)域工作進行審核把關，協(xié)調(diào)各部門、各區(qū)域的工作。此外，三地的云長制辦公室還負責定期督導、績效考核等工作。

　　第三，建立統(tǒng)一的云平臺鞏固數(shù)字化轉型效果，打破數(shù)據(jù)、信息、平臺等分散化建設的情況，進一步實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通。貴州省先后推進了“7+N朵云”、“一云一網(wǎng)一平臺”等重大舉措；重慶市形成“1+N”的“大云牽小云”體系；廣西壯族自治區(qū)建立全區(qū)統(tǒng)一的“1+N+14”數(shù)字廣西政務一朵云。1朵數(shù)據(jù)中心云和N朵部門、地區(qū)云按照統(tǒng)一規(guī)范實行對接，將各部門、各地區(qū)已建成的云平臺逐步整合接入統(tǒng)一云平臺，實現(xiàn)全?。ㄊ袇^(qū)） “一朵云”部署。上述體系的建成，一方面，將各部門各地區(qū)分散的業(yè)務專網(wǎng)整合到全?。ㄊ袇^(qū)）統(tǒng)一的云平臺，形成了縱向上連國家、下通區(qū)縣（市州），橫向連接?。ㄊ校┲备鞑块T的全方位數(shù)據(jù)網(wǎng)絡系統(tǒng)，實現(xiàn)了組織的融合。另一方面，也實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的深度融合共享。貴州省在完善四大基礎庫建設的同時，為加快政務數(shù)據(jù)開放共享，還開發(fā)了扶貧、信用等12個主題庫和部門數(shù)據(jù)資源池；重慶市集中部署了“兩個系統(tǒng)+四大基礎庫+N個主題庫+N個部門數(shù)據(jù)池”的安排；廣西也提出要建設“四大基礎庫+N個主題庫”，基于基礎庫和N個主題庫，打造廣西“數(shù)據(jù)+生態(tài)”開放應用生態(tài)圈。三地都建立了集數(shù)據(jù)采集、存儲、分析、治理與應用為一體的數(shù)據(jù)資源池，推進數(shù)據(jù)資源的匯合。

　?。ǘ┱當?shù)字化轉型過程中云長制的作用邏輯

　　從渝、桂、黔三地所設云長制的基本結構和運行過程來看，背后都暗藏著黨委領導、首長負責的行政權力“高位推動”的深層邏輯。“云長制”主要是通過將最高權威落實到黨政主要領導的方式，破解省域內(nèi)政府縱向動員的難題，整合了條塊分割下碎片化的結構和功能，使得政策空間的模糊地帶和“無人地帶”變得明晰起來。質(zhì)言之，云長制就是在政府數(shù)字化轉型的常規(guī)組織和工作機構之中嵌入了一個較強的權威驅(qū)動核心，在縱橫兩個向度上發(fā)力，通過領導權威啟動數(shù)字政府建設的議程，并將其確定為縱向各層級行政機關的工作重心，同時橫向協(xié)調(diào)政府各組成部門之間的關系，整合優(yōu)勢資源，一體推進。就此而論，以云長制為政府數(shù)字化轉型的組織領導機制，在作用于數(shù)字化轉型的過程中就形成了一種權威治理模式。

　　云長制有利于在行政組織內(nèi)部達到跨層級動員和跨部門協(xié)同的效果，對于數(shù)字政府建設的速度具有極強的助推作用。在政府數(shù)字化轉型的過程中，由云長制所塑造的權威治理模式，尤其強調(diào)將中央的戰(zhàn)略規(guī)劃迅速轉化為地方各級政府的工作任務，這種高位推動的方式將行政組織在縱向的層級整合力度發(fā)揮得淋漓盡致，對于改變信息化建設時期各自為政的僵局并掃清數(shù)字化轉型的組織障礙，起到了至關重要的作用。在政府數(shù)字化轉型的起步階段，通過縱向整合的過程促使各級政府將更多的注意力轉移到數(shù)字政府建設方面，以便更好地迎接數(shù)字化時代大潮，政府數(shù)字化轉型的權威治理是對無組織、無領導的松散治理模式的超越。

　　（三）政府數(shù)字化轉型過程中云長制的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

　　隨著數(shù)字時代的到來，越來越多的公共事務顯示出跨地區(qū)和跨領域的特征，數(shù)字政府建設的目標絕非是某一地的網(wǎng)絡化而是全國范圍內(nèi)的一體化，就此而言，于一省之內(nèi)發(fā)揮作用的云長制，政府數(shù)字化轉型的治理實踐將會面臨更多的嚴峻挑戰(zhàn)。

　　第一，注意力分配方面的挑戰(zhàn)。在推進政府數(shù)字化轉型的過程中，由地方政府黨政主要領導擔任云長，制度設計的初衷是為了盡快將各級政府的注意力集中到落實中央有關數(shù)字中國建設的戰(zhàn)略任務。然而，處于數(shù)字化轉型階段，社會愈漸復雜化，地方各級政府需要處理的各類公共事務都在不斷增長，行政首長肩負的責任也隨之增多，而且數(shù)字政府建設也并非是唯一重要的考核指標，因此，無論是行政首長還是各級政府都不可能長期在數(shù)字政府建設方面分配更多的注意力。行政首長注意力的減退或者轉移，在云長制下形成的權威治理模式的內(nèi)驅(qū)動力和獨特優(yōu)勢都將會消解甚至流失，反過來影響云長制的效果和持續(xù)性。

　　第二，組織內(nèi)結構交錯的挑戰(zhàn)。云長制是在行政科層體制基礎上衍生出來的，現(xiàn)已發(fā)展成多個層級的網(wǎng)絡體系，但“云長”本身更多是一種權威和責任而非行政序列中的職位，若運行不暢，勢必會造成原有組織形態(tài)的膨脹和混亂。比如，貴州省和重慶市都將“云長制辦公室”設置在大數(shù)據(jù)局，但貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局是全國首個省政府直屬的正廳級大數(shù)據(jù)行業(yè)管理部門，而重慶市大數(shù)據(jù)應用管理局設立之初隸屬于工信局，因此，為了實現(xiàn)數(shù)字化轉型向縱深發(fā)展，重慶市不得不提升大數(shù)據(jù)應用管理局的行政級別。新舊機構交錯，設立初期需要較高的磨合成本，而到新設機構要完全發(fā)揮其應有的作用，還需要明確各自的職責和功能，前期付出的時間成本也必不可少。

　　第三，組織外主體協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)。在突出強調(diào)縱向整合的同時，云長制在橫向協(xié)調(diào)方面相對較弱，這也是由云長制所塑造的政府數(shù)字化轉型的權威治理模式的不足之處。雖然云長制對于政府組成部門的協(xié)調(diào)也有涉及，但此時的橫向協(xié)調(diào)范圍極為有限，實際上并未邁出行政組織本身而面向廣闊的社會空間。也就是說，在權威治理模式中，政府數(shù)字化轉型僅僅只是行政組織內(nèi)部的事情，在數(shù)字化轉型的治理過程中未見作為數(shù)字政府服務主體的廣大社會公眾。在橫向維度上，行政組織跨省協(xié)調(diào)、行政組織與市場主體的協(xié)調(diào)、行政組織與社會公眾的協(xié)調(diào)，都是權威治理模式無力觸及之處。

　　四、政府數(shù)字化轉型過程中云長制的優(yōu)化路徑

　　在政府數(shù)字化轉型的起步階段，建立云長制并由此所形成的權威治理模式對于數(shù)字政府建設的議程啟動和制度設計能起到有效的助推作用，避免陷入松散治理的混亂局面，但云長制也只是一種臨時性制度安排，隨著數(shù)字化轉型向縱深發(fā)展，權威治理模式的不足也開始表現(xiàn)出來。根據(jù)已有分析，云長制通過其所塑造的政府數(shù)字化轉型的治理模式產(chǎn)生實際作用，而權威治理模式可以朝著協(xié)同治理與合作治理兩種模式轉變，因此，需要根據(jù)中國的具體情況首先確定政府數(shù)字化轉型的治理模式，然后再對云長制進行優(yōu)化。

　　（一）政府數(shù)字化轉型的治理模式選擇分析

　　“云長制”通過強化縱向?qū)蛹壍恼狭Χ?，使得政府?shù)字化轉型并未陷入松散治理的狀況，從而形成了獨具特色的權威治理模式。根據(jù)分析，政府數(shù)字化轉型的組織領導機制有兩種治理模式可供選擇：一是由“權威治理”過渡到“合作治理”，強化多元主體間的合作；二是由“權威治理”演進到“協(xié)同治理”，在強化縱向整合的同時，加強橫向協(xié)調(diào)。兩者都尤為重視橫向多元主體的協(xié)調(diào)問題，根本區(qū)別在于是否要繼續(xù)強化縱向的層級整合。理論上，轉變?yōu)閰f(xié)同治理只需要在權威治理的基礎上強化橫向協(xié)調(diào)的范圍和深度即可，而合作治理既需要強化橫向協(xié)調(diào)還需要弱化縱向整合，顯然，在弱化了縱向整合以后去強化橫向協(xié)調(diào)的難度更大。長期的實踐經(jīng)驗表明，在中國建設現(xiàn)代國家治理體系，始終都離不開政府的主導作用。數(shù)字政府建設本就牽涉到政府治理結構和治理理念的深層變革，需要朝著整體性政府方向發(fā)展，如果缺失政府這個元治理的單元，勢必導致沖破體制性障礙的驅(qū)動力不足，橫向多元主體也因缺乏聚合力而難以協(xié)調(diào)。因此，政府數(shù)字化轉型的組織領導機制創(chuàng)新路徑應選擇強縱向、強橫向的“協(xié)同治理”模式（參見圖2）。

　　一方面，政府數(shù)字化轉型中存在跨地域、跨層級、跨部門的數(shù)據(jù)資源共享問題，同時也存在不同地域政府之間、政企之間的利益沖突問題，這些問題僅依靠橫向協(xié)商是很難解決的，始終需要縱向權力進行規(guī)范和整合。另一方面，縱向權力與橫向權力互補，也能更好地賦能政府數(shù)字化轉型。縱向和橫向作為政府數(shù)字化轉型組織領導機制的兩種方向，兩者并非互斥關系，對橫向權力的需要并不意味著要放棄縱向權力，相反，縱向和橫向的力量配置合適，則容易達到更好的治理效果。

　　（二）政府數(shù)字化轉型的協(xié)同治理模式構建

　　政府數(shù)字化轉型的協(xié)同治理模式的要點就是以整體性治理理念對抗和改變信息化時代的碎片化問題和體制性協(xié)作難題，再以此來完善云長制的具體設置和運行方式，推進政府數(shù)字化轉型的組織領導機制的健全和優(yōu)化，提升政府數(shù)字化轉型的治理效能。從權威治理模式過渡到協(xié)同治理模式，具體還需要從縱橫兩個向度發(fā)力，尤其是要加強橫向多元主體協(xié)調(diào)的程度。

　　⒈通過縱向提級推進全國協(xié)同

　　以黨政聯(lián)合和層級控制為主要特征的縱向權力關系，政府受黨委領導同時下級政府受上級政府領導，因此，將政府數(shù)字化轉型進行提級領導，有利于推進具有全國意義的整體性政府建設。具體而言，在中央層面建立云長制，并設置云長辦公室，負責統(tǒng)領國家的數(shù)字政府建設，實現(xiàn)縱向?qū)蛹壍淖畲笳?，同時解決行政組織內(nèi)部的跨部門和跨區(qū)域協(xié)作難題，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的整體聯(lián)動。這一強有力的領導架構和政治動員，有利于充分發(fā)揮中國國家治理中政治勢能的作用，向各級政策執(zhí)行者釋放明確而強烈的信號，從而對松散的部門力量進行有效整合，縱向壓實基層各個部門的責任，借助上級政府的權威抑制下級政府的“投機”行為。當然，與之相配套的問責機制也必不可少，尤其要加強對那些消極參與甚至阻礙政府數(shù)字化轉型的部門領導進行問責，問責形成的壓力能夠有效降低和抑制部門領導的“部門本位”傾向，實現(xiàn)從條塊分割到協(xié)同耦合。

　?、餐ㄟ^橫向聯(lián)結推進多元協(xié)同

　　“協(xié)同治理”模式的有效作用不僅需要縱向權威的延續(xù)與擴散，更需要橫向多元主體即政府內(nèi)各部門之間、政府與市場之間、政府與社會之間等形成優(yōu)勢互補和良性互動的關系。

　　第一，政府內(nèi)各部門間的協(xié)同治理需要注重組織、技術和制度三個方面的作用。隨著數(shù)字技術的快速發(fā)展，數(shù)字化轉型的縱深發(fā)展需要更加注重將政府組成部門都卷入到數(shù)字化的進程中，持續(xù)建設數(shù)據(jù)共享的組織環(huán)境，以便突破原有的組織隔閡，不斷推進組織協(xié)同。同時，也要充分認識技術手段對政府數(shù)字化轉型的支撐作用，積極引入?yún)^(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)人工智能等技術手段，不斷釋放技術紅利和應用價值，推進技術要素與轉型要素的深度融合。此外，制度尤其是相關法律規(guī)定的更新和完善是政府數(shù)字化轉型的重要保障，緊跟數(shù)字化轉型的前進步伐，及時建立健全相關法律法規(guī)、基礎制度和標準規(guī)范，確保數(shù)字政府建設有法可依、有據(jù)可循。

　　第二，政府與市場之間協(xié)同治理需要構建新型政企關系。政府將數(shù)字技術服務外包給互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，既能彌補政府在技術設施上的不足，又能減輕政府工作負擔，而企業(yè)正好能依托先進的技術更精準地識別公眾的需求，實現(xiàn)政府與公眾之間的“需求協(xié)同”，形成互利共贏的良好局面。

　　第三，政府與社會之間的協(xié)同治理需要明確社會組織的獨立價值。在數(shù)字化轉型的過程中，明確社會組織的獨立性地位，有利于吸納廣泛的社會參與，“塑造一個信息開放的組織參與系統(tǒng)，增加了公共決策的開放性與透明性，在多元決策主體相互配合基礎上作出的決策更能得到社會的認可”，提高政府數(shù)字化轉型治理的質(zhì)量。具體而言，政府應積極引導公民認識到參與政府數(shù)字化轉型的必要性和重要性，培育公民參與政府數(shù)字化轉型的主體意識和社會責任感，與此同時，拓寬公民參與渠道，廣泛吸納民智，推動公民全過程、深層次參與政府數(shù)字化轉型治理。

　　五、結語

　　政府數(shù)字化轉型是一項影響全局的系統(tǒng)性工程，在起步階段離不開堅強的組織領導，因此，對政府數(shù)字化轉型的治理關鍵就在于組織領導機制的構建和完善。從理論上看，根據(jù)行政權力在縱向?qū)蛹壵狭Χ鹊膹娙跖c橫向部門協(xié)調(diào)程度的高低組合，相應會出現(xiàn)松散治理、權威治理、合作治理和協(xié)同治理等四種基本的治理類型，各具特色。云長制作為一種具有典型意義的政府數(shù)字化轉型的領導機制，對于數(shù)字政府建設的頂層設計和有序推進起到了重要的牽引作用。這一階段，政府數(shù)字化轉型的治理在云長制的主導下形成了權威治理模式，其以超強的縱向整合有效克服了信息化階段碎片化的局面，使得政府數(shù)字化轉型避免陷入松散治理的混亂狀況。然而，權威治理過多關注縱向的整合導致在橫向功能協(xié)調(diào)方面著力不夠，限制了作為領導機制的云長制的治理效能，降低了政府數(shù)字化轉型的實際效果。立足于數(shù)字時代和國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求，應秉持整體性政府理念，通過縱向提級推進全國協(xié)同并通過橫向聯(lián)結推進多元協(xié)同，強化云長制在橫向溝通和協(xié)調(diào)的程度，逐步過渡到協(xié)同治理模式，為數(shù)字政府建設持續(xù)提供組織保障和推動力量。

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