大部制：一次歷史性的轉(zhuǎn)身
所謂“大部制”，就是按照大的職能領(lǐng)域，而不是按照工作類別、服務(wù)對象或者服務(wù)地域來設(shè)立政府部門?！按蟛恐啤蹦苡行Ы鉀Q部門職能交叉的現(xiàn)象，提高工作效率，將有利于政府部門從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。
今年全國“兩會”期間，以“大部制”為核心的政府行政管理體制改革引起全社會的廣泛關(guān)注。什么是“大部制”？推行“大部制”到底能起到什么作用？帶著這些問題，記者采訪了相關(guān)專家。
解讀大部制
前不久召開的黨的十七屆二中全會傳遞出一個關(guān)于國家行政管理體制改革的重要信息：全會審議通過了在廣泛征求意見基礎(chǔ)上提出的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，同意把《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提請十一屆全國人大一次會議審議。3月11日，十一屆全國人大一次會議第四次全體會議聽取了由國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏所作的關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明；3月15日，第五次全體會議表決通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定草案。
至此，在黨的十七大報告中提出的、備受關(guān)注的“探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”改革，從原則設(shè)想到具體實現(xiàn)邁出了關(guān)鍵性一步。
這也是“大部制”的提法首次出現(xiàn)在中國，并成為全國上下關(guān)注的話題。
事實上，剛剛在中國成為焦點的“大部制”并不是一個新名詞。據(jù)記者了解，早在上世紀(jì)六七十年代，英國就首次提出“大部制”的概念，同時在內(nèi)閣中組建被稱為“超級部(giant department)”的大部門，擴(kuò)大業(yè)務(wù)管轄范圍，將多種內(nèi)容和有聯(lián)系的事務(wù)交由其管理。在英國推行“大部制”后，澳大利亞、日本、美國、法國等國家隨后都相繼推行了“大部制”改革，精簡政府部門。通過幾十年的發(fā)展，目前，這些國家的內(nèi)閣組成部門一般在11-18個，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國28個部門的設(shè)置。
韓國政府行政管理體制改革也已經(jīng)取得了明顯的成效。韓國國會日前已正式通過了將現(xiàn)行18部4處的政府組織重組為15部2處的《政府組織法》修訂案。根據(jù)該修訂案，韓國新政府將可以減少5部、2處、1廳、5個委員會，成為韓國自1960年以來設(shè)置部門數(shù)量最少的一屆政府。
有著多年對國外“大部制”研究經(jīng)驗的中國社科院歐洲所研究員董禮勝對“大部制”這樣描述：所謂“大部制”，就是按照大的職能領(lǐng)域，而不是按照工作類別、服務(wù)對象或者服務(wù)地域來設(shè)立政府部門。具體地說，就是為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。在這一大部委體制下，政府部門的管理范圍較廣，職能綜合性強。
做減法也要做乘法
記者通過采訪發(fā)現(xiàn)，專家在推行“大部制”改革將起到的作用上已形成共識。
專家認(rèn)為，“大部制”能有效解決部門職能交叉的現(xiàn)象，提高工作效率。北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授周志忍認(rèn)為，這一點從英國政府行政管理體制改革的實踐中不難發(fā)現(xiàn)。英國在推行“大部制”以前，由于內(nèi)閣非常龐大，而且有些部門內(nèi)部職責(zé)比較接近，如在國防管理上就設(shè)置了海軍部、空軍部、陸軍部、國防部四個部門，因此不僅不能夠把精力集中在戰(zhàn)略性的決策上，還屢屢出現(xiàn)相互競爭、扯皮的現(xiàn)象，工作效率不言而喻。實施“大部制”后，不僅降低了內(nèi)部成員數(shù)量，同時減少了扯皮交叉的現(xiàn)象，工作效率因而得到很大提高。
香港城市大學(xué)教授馬丁·佩恩特則表示，如果政府設(shè)置的部門很多，那么每一個部門做什么事情都要很小心地加以界定才行，但如果把相同的部門放在一個“大部”里，它們的功能彼此相近，一定能夠更好地溝通，更好地互動，更加協(xié)調(diào)地工作。
在我國現(xiàn)階段，民生問題正成為中央和各級地方政府關(guān)注的焦點，因此，如果實施“大部制”，將有利于政府部門從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。對于這一點，企業(yè)界人士也表示對“大部制”頗為看好。
不少企業(yè)表示，希望“大部制”能夠解決現(xiàn)在不同程度存在的多頭管理，政出多門，乃至各個部門之間由于權(quán)力和職責(zé)范圍不清令企業(yè)無所適從的情況，并在簡化手續(xù)流程、降低管理成本方面為企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)。
專家指出，這些希望實際上只是“大部制”給企業(yè)帶來的表面的好處，因為“大部制”并不僅僅是將幾個功能相近的部門合并那么簡單，真正的“大部制”在減少部門數(shù)量的同時，還要對部門內(nèi)部功能和權(quán)限進(jìn)行重新的調(diào)整。用他們的話說，就是“大部制”不僅僅是要做減法，更重要的是要做乘法，即真正提高行政效率，從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。
不能盲目推進(jìn)
很多專家和關(guān)注政府機(jī)構(gòu)改革的人士都認(rèn)為，“大部制”是市場經(jīng)濟(jì)國家架構(gòu)中央機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢，是一場勢在必行的改革。然而，從國外推行“大部制”的實踐中不難發(fā)現(xiàn)，任何一個國家的“大部制”改革都不是一蹴而就的，都是在經(jīng)過多年的變革后慢慢完善起來的。
由此可見，“大部制”改革并不是簡單地把幾個部門合并成一個大部門，它是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。馬丁·佩恩特認(rèn)為，在實施“大部制”前，不僅要進(jìn)行有效的人員分配、合理的預(yù)算和資源配置，還要建立相關(guān)的配套機(jī)制。
以“大部制”改革比較成功的澳大利亞為例，為了使資源更加有效，澳大利亞建立了配套的預(yù)算制度，一旦哪里出現(xiàn)重大的問題，資源就會集中在那里；其次，澳大利亞有很好的控制和協(xié)調(diào)機(jī)制，能夠合理地調(diào)配人員，把人員從多余的崗位調(diào)配到有用的崗位上去。此外，澳大利亞在實施“大部制”的同時還進(jìn)行了一種文化上的改革，以培養(yǎng)公務(wù)員為民眾服務(wù)的精神和不斷提高服務(wù)的理念。
馬丁·佩恩特指出，“‘大部制’改革之后，兩三年內(nèi)能不能取得效果，除了看‘大部制’本身建立的情況，還要看配套改革措施能不能夠成功。因此，‘大部制’不是目的，只是一個起點，要使其運作有效，就要采取相關(guān)的配套改革措施”。
事實上，我國改革開放30年來，雖然沒有推行“大部制”，但也在不斷地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。從1982年到2003年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)先后進(jìn)行了五次改革，國務(wù)院各部門從100個減少到了28個。
據(jù)專家分析，我國現(xiàn)階段實施大部門體制改革的目標(biāo)，并不僅僅是要減少部門的數(shù)量，更是要從根本上建立起適應(yīng)服務(wù)型政府、責(zé)任政府、法治政府要求的現(xiàn)代政府體制。除了將職能整合與機(jī)構(gòu)合并外，還要推進(jìn)政府部門的執(zhí)行機(jī)制改革，實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三種權(quán)力的相互制約和相互協(xié)調(diào)。將執(zhí)行事務(wù)從部門中適度分離出來，設(shè)立專司執(zhí)行的執(zhí)行局；同時進(jìn)行政府部門的服務(wù)機(jī)制改革，對所有的行政審批事項、行政服務(wù)事項集中辦理。
周志忍認(rèn)為，盡管中國“大部制”改革是一個趨勢，但不能盲目推進(jìn)，特別是中央和地方應(yīng)該區(qū)別對待，以避免出現(xiàn)在計劃經(jīng)濟(jì)時代的那種職責(zé)同構(gòu)，“上下一般粗”的現(xiàn)象。中央和地方應(yīng)該根據(jù)自身的需要，根據(jù)自身的環(huán)境，根據(jù)自身的目標(biāo)來實施職能整合。同時，在具體的推行過程中，不能急于求成，更不能脫離我國的國情，盲目照搬國外的做法。
