隨著信息化步伐加快，中國(guó)逐漸構(gòu)建起信息化領(lǐng)導(dǎo)體系和組織結(jié)構(gòu)。目前，中國(guó)信息化工作組織體系中有國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室、信息產(chǎn)業(yè)部、信息中心等等。各級(jí)信息化領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)都是由行政一把手擔(dān)任，在我國(guó)，朱镕基、溫家寶就先后擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。
程秀生認(rèn)為，信息化建設(shè)在中國(guó)是“一把手”工程，從一定程度來(lái)講，這樣的領(lǐng)導(dǎo)組織體系在信息化推進(jìn)階段發(fā)揮了重要作用，隨著信息化從建設(shè)期向應(yīng)用期轉(zhuǎn)變，這種制度安排又暴露出一些缺陷，現(xiàn)在看來(lái)，只有“一把手”重視還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
那么，在制度安排上，中國(guó)是什么樣的特點(diǎn)呢？
專家分析認(rèn)為，外行決策、多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不對(duì)稱是目前中國(guó)信息化組織模式中不可忽視的問(wèn)題。政府CIO機(jī)制具有三大結(jié)構(gòu)性要素，即專職的、參與決策的、有較強(qiáng)協(xié)調(diào)權(quán)力的，比照這三點(diǎn)，我們的差距非常遠(yuǎn)。
各級(jí)信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成員都是由行政首長(zhǎng)或分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，但由于他們精力有限，加上缺少專業(yè)技術(shù)背景，對(duì)信息化工作的指導(dǎo)非常有限。信息化工作辦公室和CIO業(yè)務(wù)定位相像，但處于決策圈的外圍，在規(guī)劃指導(dǎo)層面上缺乏足夠權(quán)威。信息中心體系在某些方面帶有信息專職管理的特點(diǎn)，但協(xié)調(diào)能力不足，盡管在全國(guó)儲(chǔ)備了13000多名專業(yè)技術(shù)人才，主要還是為國(guó)家制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃服務(wù)。而信息產(chǎn)業(yè)部門職能權(quán)限又比較狹窄。從國(guó)家層面來(lái)講，介入信息化工作的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止上述幾個(gè)部門，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委原來(lái)主管企業(yè)信息化，后由信息產(chǎn)業(yè)部代管，科技部主抓制造業(yè)信息化，而政府信息化則由中辦和國(guó)辦領(lǐng)導(dǎo)，“兩辦”具有很強(qiáng)的部門協(xié)調(diào)能力，但由于承擔(dān)了大量事務(wù)性工作，也沒(méi)有足夠的精力投入信息化領(lǐng)導(dǎo)工作。
這是一個(gè)剪不斷理還亂的組織難題，談及此處，所有接受《決策》采訪的專家都深表憂慮。
這樣的組織難題是怎樣引發(fā)的呢？任何事情的產(chǎn)生都會(huì)有它的邏輯，通過(guò)比較或許更容易找到問(wèn)題根源。
中國(guó)的信息化建設(shè)，特別是電子政務(wù)建設(shè)是在原有組織結(jié)構(gòu)基本不動(dòng)的基礎(chǔ)上由各個(gè)部門獨(dú)自開(kāi)展起來(lái)的，而美國(guó)卻是另外一套邏輯。美國(guó)電子政府項(xiàng)目的建設(shè)程序是對(duì)原有的職能結(jié)構(gòu)進(jìn)行梳理整合，然后才開(kāi)始大規(guī)模建設(shè)。統(tǒng)計(jì)表明，1992年至1996年，美國(guó)政府關(guān)閉了近2000個(gè)辦公室，政府的200個(gè)局確立了3000多條新的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，廢止了1.6萬(wàn)多頁(yè)過(guò)時(shí)的行政法規(guī)，簡(jiǎn)化了3.1萬(wàn)多頁(yè)規(guī)定。中國(guó)跟美國(guó)的區(qū)別從表面上看是做事的先后順序，其實(shí)這同時(shí)反映出我們對(duì)信息技術(shù)如何更好地服務(wù)于政府運(yùn)作沒(méi)有準(zhǔn)確的理解，目前，我們需要探索一種途徑來(lái)提高整個(gè)政府信息化建設(shè)的效率，“一把手+政府CIO”的組織模式越來(lái)越得到人們的認(rèn)同。
“上海經(jīng)驗(yàn)”能否復(fù)制
在北京采訪，幾位專家都建議記者到上海走走，因?yàn)樯虾Ｔ谛畔⒒M織模式上的探索值得關(guān)注。上海模式是不是已經(jīng)有了“一把手+政府CIO”的雛形呢？我們充滿期待。
春節(jié)前的一天午后，記者找到了位于上海市巨鹿路上一幢嶄新的大樓，上海市信息委剛剛遷址此處。當(dāng)記者問(wèn)到，在上海哪個(gè)部門承擔(dān)著政府CIO的角色？上海市信息化委員會(huì)發(fā)展規(guī)劃處處長(zhǎng)劉健毫不猶豫地回答：信息委。
2003年底，在上海市機(jī)構(gòu)改革中，市信息辦更名為信息委。信息委、信息辦僅一字之差，但是職能范圍與協(xié)調(diào)能力上卻有諸多差別，上海市信息委網(wǎng)站是這樣陳述部門職能的：“信息化委員會(huì)是市政府綜合管理全市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化的直屬機(jī)構(gòu)，同時(shí)又是上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)”。目前，信息委下設(shè)發(fā)展規(guī)劃處、政務(wù)信息處、社會(huì)信息處、信息產(chǎn)業(yè)處、信息基礎(chǔ)設(shè)施管理處等18個(gè)職能處室，8個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，11個(gè)信息系統(tǒng)行業(yè)協(xié)會(huì)，劉健介紹說(shuō)，“信息委作為政府綜合管理機(jī)構(gòu)，管理協(xié)調(diào)的職能大大拓展了”。
“綜合管理”四個(gè)字可以準(zhǔn)確地傳達(dá)出信息委職能邊界得到拓展的事實(shí)。舉例來(lái)說(shuō)，上?？赡苁侨珖?guó)唯一一個(gè)不設(shè)信息產(chǎn)業(yè)廳(局)的地方政府，只在信息委十多個(gè)職能處室中設(shè)有信息產(chǎn)業(yè)處，這是一個(gè)不可思議的現(xiàn)象。信息產(chǎn)業(yè)作為上海市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，其管理職能卻賦予了一個(gè)剛剛成立的部門，僅從這一點(diǎn)上我們可以相信人們對(duì)上海市信息委的評(píng)價(jià)：“那是一個(gè)很強(qiáng)勢(shì)的部門”，寧波市信息辦綜合處副處長(zhǎng)聶聰?shù)先缡钦f(shuō)。人們通常習(xí)慣用編制數(shù)來(lái)衡量一個(gè)部門在政府中的位置，盡管這不是很科學(xué)。在機(jī)構(gòu)改革中，上海市信息委編制從88個(gè)擴(kuò)編到150個(gè)，就從一定程度上說(shuō)明了市政府對(duì)這個(gè)部門的高度期望，該市一位主要負(fù)責(zé)同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“信息委就是信息時(shí)代的計(jì)委”。
制度賦權(quán)是上海市打造一個(gè)更強(qiáng)勢(shì)的信息主管部門的有效途徑。2004年1月20日，上海市市長(zhǎng)韓正簽署政府19號(hào)令，發(fā)布《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》，而國(guó)家相關(guān)立法還在討論當(dāng)中。同年5月1日，《規(guī)定》正式實(shí)施，市信息委的職責(zé)就是負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)、推動(dòng)《規(guī)定》的實(shí)施。根據(jù)第31條內(nèi)容要求，市信息委有權(quán)對(duì)“不履行主動(dòng)公開(kāi)義務(wù)”的機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督并責(zé)令整改。這一切說(shuō)明，在上海信息化的推進(jìn)中，一個(gè)專職的、有協(xié)調(diào)權(quán)力的信息主管部門正在崛起。
中國(guó)現(xiàn)有的信息化組織模式遭受詬病的主要原因就是職能交叉、權(quán)責(zé)不對(duì)稱的問(wèn)題，信息化領(lǐng)導(dǎo)小組有決策權(quán)，但信息辦和信息中心都沒(méi)有足夠的權(quán)力資源，這是一個(gè)頭重腳輕的組織權(quán)力架構(gòu)，結(jié)果是沒(méi)有一個(gè)部門有足夠能力將領(lǐng)導(dǎo)小組的決策很好地執(zhí)行下去。上海部門賦權(quán)的實(shí)踐從一定程度上解決了上述問(wèn)題。
上海經(jīng)驗(yàn)在于它重塑了一個(gè)專職的、職能相對(duì)集中的信息主管部門，由于不能參與政府決策，這種模式還不是真正意義上的政府CIO，但是這樣的探索已經(jīng)意義非凡。因?yàn)檫@個(gè)模式解決了困擾我們多年的多頭管理、職能交叉的組織難題，對(duì)地方政府信息化的推進(jìn)會(huì)起到積極的作用。
現(xiàn)在，又一個(gè)問(wèn)題出來(lái)了，上海經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驈?fù)制嗎？寧波市信息辦一位負(fù)責(zé)同志認(rèn)為，盡管大家都明白上海在信息化組織模式上的探索切中了要害，但由于體制慣性，操作起來(lái)非常困難。這位負(fù)責(zé)人分析說(shuō)，上海想成為世界金融中心，通過(guò)信息化與國(guó)際接軌的需要非常強(qiáng)烈，所以，上海的信息化是真正的“一把手工程”。另外，在中國(guó)也不可能有第二個(gè)地方將信息產(chǎn)業(yè)的管理權(quán)限交給一個(gè)相對(duì)弱勢(shì)的部門，并采取制度化措施擴(kuò)大其職能邊界。在中國(guó)，信息委畢竟只有一個(gè)。
上海經(jīng)驗(yàn)不具有普適性并不等同于這樣的探索沒(méi)有價(jià)值，最起碼，它讓我們看到了著力的方向。焦寶文教授對(duì)本刊記者說(shuō)，“中國(guó)政府CIO制度建設(shè)之路，地方政府的探索值得嘉許，但最終還需要國(guó)家層面的策動(dòng)，通過(guò)立法途徑解決才是最終出路”。
上海經(jīng)驗(yàn)是一道孤獨(dú)的風(fēng)景嗎？即使是，也一定有人懂得欣賞。
