年初召開的十一屆全國人大一次會(huì)議審議并通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，新設(shè)、重組后的部門也相繼揭牌，拉開了以大部制為特點(diǎn)的行政體制改革的序幕。有專家說，大部制改革，吹響了行政體制改革的集結(jié)號(hào)。
那么，大部制改革為何而改？大部制改革怎么改？大部制改革最大難點(diǎn)是什么？透過大部制改革，折射出了行政體制改革的哪些新思維？
今天的《大家講壇》，華中科技大學(xué)王國華教授將與我們分享他對(duì)這些問題的思考。
大部制改革，一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)
所謂大部制，也稱大部門制、大部委制、大部門體制，是指政府各級(jí)部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，按綜合管理職能合并政府部門，加大橫向覆蓋的范圍，整合職能和管轄范圍相近，業(yè)務(wù)性質(zhì)類似的政府部門，在此基礎(chǔ)上組建一個(gè)更大部門的管理體制，從而最大限度地避免職能交叉、政出多門、多頭管理，提高行政效率，降低行政成本。
大部制改革的實(shí)質(zhì)，是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，是政府運(yùn)行體系和運(yùn)行機(jī)制的一種重新確立；改革的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。
這次國務(wù)院以大部制為特征的機(jī)構(gòu)改革，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順職責(zé)關(guān)系，在合理配置職能、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)方面邁出了重要步伐。改革突出了三個(gè)重點(diǎn)：
第一，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控以及重要領(lǐng)域的管理，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。合理配置宏觀調(diào)控部門的職能，形成科學(xué)權(quán)威高效的宏觀調(diào)控體系；完善工業(yè)和信息化管理體制，加快走新型工業(yè)化道路；加強(qiáng)能源管理機(jī)構(gòu)，保障能源安全；改進(jìn)交通運(yùn)輸管理，加快形成綜合交通運(yùn)輸體系；加大環(huán)境保護(hù)力度，促進(jìn)環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)等。
第二，著眼于保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門建設(shè)。加強(qiáng)人力資源管理，建立健全從就業(yè)到養(yǎng)老的服務(wù)和保障體系；加快建立住房保障體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)；理順食品藥品監(jiān)管體制，進(jìn)一步落實(shí)食品綜合監(jiān)督責(zé)任等，切實(shí)解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。
第三，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。對(duì)一些職能相近的部門進(jìn)行整合，實(shí)行綜合設(shè)置，整合完善重要行業(yè)管理體制，加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門，結(jié)合職能部門的調(diào)整和整合對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)和規(guī)范。
機(jī)構(gòu)改革一定程度上陷入“精簡(jiǎn)－膨脹－再精簡(jiǎn)－再膨脹”的循環(huán)
改革開放30年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)歷了急劇的變革和轉(zhuǎn)型，行政體制也一直處在改革和調(diào)整之中。
從1982年至今，我國的行政體制歷經(jīng)六次大的改革。應(yīng)該承認(rèn)，經(jīng)過不斷改革，我國現(xiàn)行的行政管理體制基本回應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，但時(shí)至今日，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的現(xiàn)代服務(wù)型政府的要求還有較大差距，機(jī)構(gòu)改革一定程度上陷入“精簡(jiǎn)－膨脹―再精簡(jiǎn)―再膨脹”的循環(huán)。
主要表現(xiàn)在：
第一，職能劃分不清，機(jī)構(gòu)交叉重疊。政府重權(quán)力行使、重管治控制，輕權(quán)利保障、輕治理服務(wù)。如農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理，就涉及14個(gè)部委局辦。
第二，政府結(jié)構(gòu)不合理，權(quán)責(zé)脫節(jié)。中央高度集權(quán)，強(qiáng)勢(shì)部門權(quán)力過大且缺乏監(jiān)督，地方權(quán)力有限。中央政府與地方政府之間、政府部門之間權(quán)責(zé)脫節(jié)，“權(quán)力大的責(zé)任小，權(quán)力小的責(zé)任大”。各級(jí)政府之間是“權(quán)力在上面、責(zé)任在下面”，政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部則是“責(zé)任在上面、權(quán)力在下面”。
第三，機(jī)構(gòu)部門之間協(xié)調(diào)不力，運(yùn)行不暢。各級(jí)政府和各個(gè)機(jī)構(gòu)都是“眼光向上”，平行機(jī)構(gòu)之間無法協(xié)調(diào)，出了問題眼望上面，相互推諉扯皮。行政管理障礙多、盲區(qū)多、堵點(diǎn)多。
第四，行政效率低下，管理成本高昂。政出多門，文山會(huì)海，繁文縟節(jié)，耗時(shí)費(fèi)力，效率低下，效果不佳。
第五，法治不夠，政策法規(guī)系統(tǒng)協(xié)調(diào)不夠，行政執(zhí)行不力。法律、法規(guī)、政策之間不協(xié)調(diào)，“政策打架、法規(guī)打架”經(jīng)常出現(xiàn)。機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制、人員、預(yù)算超編超支是常態(tài)，個(gè)人意志超越政策法規(guī)的現(xiàn)象也不少見。
究其原因，從大的方面說，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)歷了前所未有的急劇變化和快速轉(zhuǎn)型，獨(dú)特而又復(fù)雜的國情決定我國的行政體制改革不可能一步到位。從行政管理理論來說，行政體制與行政機(jī)制、部門動(dòng)力、政府法治的不對(duì)稱關(guān)系是造成行政體制問題的癥結(jié)所在。同時(shí)，因受制于各種利益關(guān)系的牽扯，使得行政體制改革總是落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐和需要。
能否降低交易協(xié)調(diào)成本，是判斷大部制成功與否的關(guān)鍵
根據(jù)科斯第二定理，任意一項(xiàng)改革和調(diào)整后，節(jié)省的部門之間的交易成本和協(xié)調(diào)成本，即改革獲得的收益，必須大于或等于改革后增加的內(nèi)部管理和協(xié)調(diào)成本。
從管理角度看，行政管理必須保持適當(dāng)?shù)墓芾矸群凸芾韺哟巍４蟛恐浦饕侵塾诮鉀Q部門職能分工導(dǎo)致部門之間協(xié)調(diào)成本高昂的問題，將部門之間的協(xié)調(diào)關(guān)系內(nèi)化為部門之內(nèi)的管理關(guān)系，從而降低交易和協(xié)調(diào)成本，提高行政管理效率。因此，能否內(nèi)化和降低交易協(xié)調(diào)成本，是判斷大部制機(jī)構(gòu)設(shè)立和大部制運(yùn)行成功與否的關(guān)鍵。
因?yàn)?，大部制盡管有便于協(xié)調(diào)和相對(duì)集中管理的優(yōu)點(diǎn)，理論上可以降低交易和協(xié)調(diào)成本，但大部制建立后，在部?jī)?nèi)會(huì)產(chǎn)生很多平行的部門和更多的層級(jí)，增加部門內(nèi)的管理難度和協(xié)調(diào)成本。所以，大部制也是有邊界和局限的。
理論上，大部制的部門職能邊界無法確切劃定，往往是利益博弈之后的一個(gè)政治決定而不是科學(xué)論證的方案。由于既得利益和不同的組織文化，大部制的部門整合困難重重，硬捏在一起的不同機(jī)構(gòu)往往難以形成真正的內(nèi)聚力，內(nèi)耗嚴(yán)重，部門內(nèi)部的管理協(xié)調(diào)成本甚至高于部門之間的交易協(xié)調(diào)成本。
行政管理在管理的幅度和層次上也有一定的限度和合理區(qū)間，過大的部門會(huì)增加部門內(nèi)部的管理困難和運(yùn)行成本，可能降低管理效率和服務(wù)質(zhì)量；大部制下的部門權(quán)力集中，也增加了對(duì)大部門的監(jiān)督難度。
順利推動(dòng)大部制改革，實(shí)現(xiàn)大部制改革的既定目標(biāo)，需要強(qiáng)化政府和部門首長(zhǎng)的整體掌控力和綜合協(xié)調(diào)能力，更需要深入研究論證，做好頂層設(shè)計(jì)和具體方案設(shè)計(jì)，圍繞“轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”基本要求和“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的目標(biāo)，確定科學(xué)的改革目標(biāo)，尋找正確的改革關(guān)鍵點(diǎn)，制定系統(tǒng)配套的改革方案，明確大部制改革的輕重緩急和要點(diǎn)難點(diǎn)。
大部制改革的關(guān)鍵點(diǎn)包括改革的發(fā)力點(diǎn)、突破口和創(chuàng)新點(diǎn)。發(fā)力點(diǎn)是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，確立明確科學(xué)的權(quán)責(zé)體系，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)要求的財(cái)政體系，加強(qiáng)行政法制建設(shè)。
改革的突破口是利益關(guān)系的調(diào)整，要進(jìn)行合理的權(quán)力配置、職能設(shè)置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，構(gòu)建中央政府與地方政府，政府部門之間、地區(qū)之間協(xié)調(diào)、和諧的利益關(guān)系。
改革的創(chuàng)新點(diǎn)將是大部制的推進(jìn)實(shí)施，使行政權(quán)力配置和運(yùn)行機(jī)制得到優(yōu)化，決策、執(zhí)行、監(jiān)督適當(dāng)分離又相互制約，中央與地方、部門與部門之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)、人權(quán)配置均衡，權(quán)責(zé)對(duì)等。
大部制改革，一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)過程
第二次世界大戰(zhàn)以后，美國、英國、法國、德國、日本等主要發(fā)達(dá)國家的政府機(jī)構(gòu)，都先后實(shí)行大部門體制，大部制成為世界發(fā)達(dá)國家行政體制的發(fā)展趨勢(shì)。
從這些國家的經(jīng)驗(yàn)來看，大部制改革，不是完成時(shí)，而是進(jìn)行時(shí)，是一個(gè)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化而不斷進(jìn)行的動(dòng)態(tài)過程。
我國的大部制行政體制改革，也不可能一步到位，更不可能在一夜之間完成。這次改革，有的部門只邁出了半步，有些部門還基本未動(dòng)，我國行政體制離真正的大部制還有相當(dāng)長(zhǎng)的路程。
可以預(yù)期，今后10～15年，我國還將持續(xù)推動(dòng)行政體制和大部制改革，國務(wù)院機(jī)構(gòu)中的教科文、衛(wèi)生福利、大交通、大工商貿(mào)易、大農(nóng)業(yè)、大金融、大社保、國土資源等部門，將在今后的行政改革中次第展開，到2020年左右，行政體制和大部制改革才有可能基本實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。
這個(gè)目標(biāo)，是要建立與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義民主政治相適應(yīng)，與建設(shè)社會(huì)主義先進(jìn)文化和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)相協(xié)調(diào)的行政管理體制。
具體來說，是要實(shí)現(xiàn)三個(gè)根本轉(zhuǎn)變，即實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變。
嘉賓簡(jiǎn)介 王國華
華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；中國財(cái)政學(xué)會(huì)理事、中國行政管理學(xué)會(huì)理事、湖北省公共管理學(xué)會(huì)常務(wù)理事；湖北省青聯(lián)常委；財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，以色列巴伊蘭大學(xué)博士后。
主要研究方向：公共政策分析、政府治理和行政改革、城市圈政策協(xié)調(diào)。在《新華文摘》、《光明日?qǐng)?bào)》理論版、《中國行政管理》、《財(cái)政研究》、《江漢論壇》等重要刊物發(fā)表論文40多篇，由人民出版社、中國社會(huì)科學(xué)出版社、經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社出版著作6本。
?。ú邉潱黑w洪松 李濟(jì)東 主持人：李先宏 文字整理：羅序文）
