一、現(xiàn)行的電子政務(wù)管理體制 

　　電子政務(wù)在我國(guó)興起以來(lái)，各地在實(shí)踐探索中根據(jù)自身情況組織逐漸形成了各自的政務(wù)信息化管理體制。有學(xué)者將當(dāng)前我國(guó)各地存在的電子政務(wù)管理體制進(jìn)行了分類：一是成立領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室(臨時(shí)機(jī)構(gòu))；二是成立專職機(jī)構(gòu)，如信息辦、信息產(chǎn)業(yè)廳(局)、省市信息中心；三是落實(shí)到一個(gè)政府部門機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)，如科技局、計(jì)委；四是由各級(jí)辦公廳(室)處室管理。其中信息產(chǎn)業(yè)廳(局)的主要職責(zé)更偏重產(chǎn)業(yè)發(fā)展而并非是為了發(fā)展電子政務(wù)所成立的“專職機(jī)構(gòu)”，因此，筆者以為把“信息產(chǎn)業(yè)廳(局)”歸到第三類更為合適。

　　這幾種典型模式的具體運(yùn)行機(jī)制如下：

　　1.建立領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室——這種模式的通常做法是由地方“一把手”或信息化主管副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“信息化領(lǐng)導(dǎo)小組”組長(zhǎng)，下屬各委辦局“一把手”為領(lǐng)導(dǎo)小組成員。在“信息化領(lǐng)導(dǎo)小組”下面，有一個(gè)常設(shè)性機(jī)構(gòu)“信息化工作辦公室”負(fù)責(zé)具體事務(wù)。

　　2.成立專職機(jī)構(gòu)——很多地方為推進(jìn)信息化建設(shè)而設(shè)立了專職機(jī)構(gòu)。如上海市成立的“信息化委員會(huì)”，就是根據(jù)《上海市機(jī)構(gòu)改革方案》，在原上海市信息辦基礎(chǔ)上成立的，是市政府綜合管理全市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化的直屬機(jī)構(gòu)，同時(shí)又是上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)。信息化委員會(huì)較以往“信息辦”最大的不同是它屬于政府組成部門，具有行政權(quán)力。另外，如青島市建立的市委市政府計(jì)算機(jī)中心、合肥市成立的信息化工作辦公室等皆屬于專職機(jī)構(gòu)性質(zhì)。

　　3.掛靠某政府組成部門——一些地方將電子政務(wù)的管轄權(quán)交給了跟信息化相關(guān)的政府部門，如信息產(chǎn)業(yè)廳(局)、發(fā)改委(計(jì)委)、科技局等。

　　4.辦公廳(室)管理——政府辦公廳(室)系統(tǒng)是政府部門的“樞紐”，其優(yōu)勢(shì)是對(duì)其他部門具有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力，同時(shí)它又貼近政府和部門領(lǐng)導(dǎo)，能及時(shí)向“一把手”傳達(dá)上級(jí)有關(guān)電子政務(wù)建設(shè)的指示要求和工作安排，以及本地區(qū)、本部門電子政務(wù)建設(shè)的進(jìn)展情況。

　　二、現(xiàn)行體制的形成原因

　　應(yīng)該說(shuō)現(xiàn)有體制的形成是多方面因素綜合的結(jié)果，有歷史的必然因素，也有人為的偶然因素，有法律法規(guī)的痕跡，也有人治的色彩。

　　（一）、歷史形成的體制慣性。

　　目前擔(dān)當(dāng)政府信息化的管理職能的部門，許多是由歷史上的體制慣性形成的。

　　例如我國(guó)在上世紀(jì)80年代建設(shè)的全國(guó)性的經(jīng)濟(jì)信息傳播網(wǎng)絡(luò)——國(guó)家經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)，這項(xiàng)工作由當(dāng)時(shí)的計(jì)委具體負(fù)責(zé)。國(guó)家計(jì)委于1987年成立了“國(guó)家經(jīng)濟(jì)信息中心”(后改名為“國(guó)家信息中心”)，相應(yīng)地各地方也紛紛成立“經(jīng)濟(jì)信息中心”。這直接導(dǎo)致了90年代后期政府信息化興起以后很多地方將政務(wù)信息化的管理職能歸口到計(jì)委系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)。

　　另外，電子政務(wù)最早的時(shí)候內(nèi)涵比較單，即“辦公自動(dòng)化”。辦公廳(室)系統(tǒng)作為政府部門日常辦公、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，自然成為辦公自動(dòng)化的主推部門。2000年的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)全國(guó)政府系統(tǒng)辦公自動(dòng)化建設(shè)和應(yīng)用工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2000〕36號(hào))對(duì)此專門進(jìn)行了明確：“全國(guó)政府系統(tǒng)辦公自動(dòng)化建設(shè)和應(yīng)用工作由國(guó)務(wù)院辦公廳統(tǒng)一負(fù)責(zé)，日常工作由國(guó)務(wù)院辦公廳秘書局承擔(dān)。各地區(qū)、各部門務(wù)必進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)本系統(tǒng)辦公自動(dòng)化建設(shè)和應(yīng)用工作的領(lǐng)導(dǎo)，把這項(xiàng)工作作為辦公廳(室)的基本職能并進(jìn)一步強(qiáng)化”。這可以說(shuō)是辦公廳(室)系統(tǒng)介入政府信息化的開(kāi)始。

　?。ǘ?、新建部門的上行下效。

　　政府信息化是一項(xiàng)新事物，各地都在摸索。于是很多地方在籌備管理機(jī)構(gòu)時(shí)，參照了其上級(jí)部門或者國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的做法。例如國(guó)家在中央層面建立了“國(guó)家信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組”及其日常辦事機(jī)構(gòu)“國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室”，因此很多地方也紛紛仿照建立類似組織——盡管各地由于情況不同，“信息辦”在具體的職能和權(quán)限上存在著很大的差別。

　?。ㄈ?、來(lái)自上級(jí)的規(guī)定。

　　雖然國(guó)家沒(méi)有對(duì)信息化的管理體制作出明文規(guī)定，但一些地方在小范圍內(nèi)進(jìn)行了嘗試。如吉林省就以省政府文件和辦公廳文件兩次明確要求“全省政府系統(tǒng)辦公自動(dòng)化建設(shè)和應(yīng)用工作由省政府辦公廳統(tǒng)一負(fù)責(zé)，日常工作由省政府辦公廳專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)。各地、各部門要把這項(xiàng)工作作為辦公廳(室)的基本職能并進(jìn)一步強(qiáng)化。”

　　（四）、非正常因素的干擾。

　　除了上述歷史、現(xiàn)實(shí)的因素以外，還有一些非正常的因素也一定程度上左右著現(xiàn)有的信息化管理格局。如領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人喜好直接決定了對(duì)政府信息化的重視程度，并決定了是否成立專門的主管機(jī)構(gòu)及其權(quán)限。更有甚者，有的時(shí)候領(lǐng)導(dǎo)的人事調(diào)動(dòng)會(huì)導(dǎo)致政府信息化主管機(jī)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)移。這些非正常因素從本質(zhì)上講是政府信息化法制環(huán)境不完善所致。

　　三、當(dāng)前體制下存在的主要問(wèn)題

　　通過(guò)上面的分析，筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的政務(wù)信息化管理體制是在國(guó)家缺乏統(tǒng)一規(guī)范的前提下，各地在摸索中各自形成的，這個(gè)過(guò)程受到歷史慣性、現(xiàn)有制度以及非正常因素等多重影響。隨著我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的不斷推進(jìn)，這種從全局來(lái)看缺乏規(guī)范、從個(gè)體來(lái)看較為隨意的管理體制漸漸不符合信息化的要求，它的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

　　第一，從整體看，名稱編制混亂。

　　目前各地政府部門領(lǐng)導(dǎo)信息化建設(shè)的機(jī)構(gòu)名稱非?；靵y：同為“信息辦”，有的地方叫“信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，有的地方叫“信息化工作辦公室”；同為“信息中心”，卻存在“信息中心”、“信息管理中心”、“經(jīng)濟(jì)信息中心”、“信息網(wǎng)絡(luò)中心”等不同叫法，其人員編制有的為行政編制，有的則為事業(yè)編制；另外，還有“政務(wù)信息化管理服務(wù)中心”、“辦公廳自動(dòng)化辦公室”、“辦公廳信息處”、“信息化委員會(huì)”、“電子政務(wù)處”等不同稱謂、不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，都在從事著政務(wù)信息化的管理工作。

　　第二，從個(gè)體看，權(quán)利責(zé)任失衡。

　　將傳統(tǒng)的政府管理與現(xiàn)代的信息技術(shù)相結(jié)合是一項(xiàng)全新的歷史使命，作為主管機(jī)構(gòu)，必須對(duì)政府的流程機(jī)制以及信息技術(shù)的特點(diǎn)兩方面都很熟悉。另外，政府信息化效果的發(fā)揮關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)資源的互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)的共享，為了做到這一點(diǎn)，信息化的主管部門必須有足夠的權(quán)限。

　　而現(xiàn)有的信息化主管機(jī)構(gòu)在這兩點(diǎn)上都存在缺陷。如最常見(jiàn)的“信息辦”，其本質(zhì)是一種臨時(shí)性議事機(jī)構(gòu)，不是政府組成部門，沒(méi)有行政權(quán)力，政府目標(biāo)考核也不明確。信息辦主任的行政級(jí)別同其他委辦局“一把手”是平級(jí)的，大多無(wú)權(quán)參與最高決策，也沒(méi)有對(duì)其他部門和對(duì)社會(huì)的有效管理手段，在規(guī)劃和指導(dǎo)這一層面上缺乏足夠的權(quán)威性，無(wú)法有效地對(duì)其他部門相應(yīng)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)改革的指導(dǎo)以及信息產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)。而多為事業(yè)編制的“信息中心”協(xié)調(diào)能力則更遜一籌。

　　從業(yè)務(wù)來(lái)看，現(xiàn)有的信息化主管部門大都相對(duì)偏重技術(shù)，往往對(duì)技術(shù)很了解，但并不了解各職能部門的業(yè)務(wù)，無(wú)法掌握它們的信息化需求，因而也就無(wú)法提出讓其他部門普遍認(rèn)可的信息化規(guī)劃。類似信息辦和信息中心這樣的機(jī)構(gòu)發(fā)揮的職能還只是停留在技術(shù)層，而具有真正意義決策權(quán)的信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成員則主要由機(jī)關(guān)的一把手與各條線主管副職領(lǐng)導(dǎo)組成，他們往往又缺乏信息化技術(shù)背景，辦公廳(室)系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)往往行政職能不到位，也不能發(fā)揮應(yīng)有的作用”。

　　第三，從橫向看，多頭領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)重。

　　我國(guó)的政務(wù)信息化管理體制，除了上述提到的名稱、隸屬、權(quán)責(zé)問(wèn)題外，還存在著同一地方多個(gè)機(jī)構(gòu)并立、多頭領(lǐng)導(dǎo)、政出多門的現(xiàn)象，這也是管理體制諸多問(wèn)題中最嚴(yán)重的一個(gè)。舊體制的歷史慣性可能導(dǎo)致了同一區(qū)域內(nèi)多個(gè)部門都有信息化管理職能，或者是有些地方?jīng)]有利用已有的信息化管理機(jī)構(gòu)而另外新建了機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致新舊部門之間的職能交叉。

　　目前國(guó)內(nèi)除個(gè)別地區(qū)以外，絕大多數(shù)地方存在政務(wù)信息化主管機(jī)構(gòu)不止一個(gè)的現(xiàn)象，往往政府辦公廳(室)、信息產(chǎn)業(yè)廳(局)、發(fā)改委(計(jì)委)、信息辦各管一塊。造成了有些領(lǐng)域重復(fù)建設(shè)，有些領(lǐng)域多頭領(lǐng)導(dǎo)、政出多門的現(xiàn)象。根據(jù)《信息化建設(shè)》雜志2006年做的調(diào)查，在四川省某地級(jí)市，全市目前有市委辦公室、政府辦公室、發(fā)改委、財(cái)政局、統(tǒng)計(jì)局、勞動(dòng)局、公安局、物價(jià)局、開(kāi)放辦、教育局、農(nóng)業(yè)局、廣電局等10多個(gè)市直部門設(shè)有專門的信息科室或事業(yè)機(jī)構(gòu)，在分頭從事與政府信息化有關(guān)的工作。

　　第四，從縱向看，隸屬關(guān)系無(wú)序。

　　各地的政務(wù)信息化主管部門在隸屬關(guān)系上呈現(xiàn)出一種無(wú)序狀態(tài)。例如，合肥市的信息化主管部門“合肥市信息化工作辦公室”直接隸屬于合肥市政府，而同樣是“信息辦”的杭州市余杭區(qū)“信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”則隸屬于黨委系統(tǒng)，還有些地方“信息辦”設(shè)在信息產(chǎn)業(yè)廳(局)、辦公廳等部門下面。又比如，一些地方類似“信息中心”的機(jī)構(gòu)是設(shè)在“信息辦”下面一個(gè)主管技術(shù)的事業(yè)編制單位，但也有不少“信息中心”掛靠在發(fā)改委(或計(jì)委)系統(tǒng)或辦公廳(室)系統(tǒng)，如石家莊市2003年10月重組成立的“信息中心”就隸屬于市政府辦公廳。

　　粗略統(tǒng)計(jì)，各地信息化主管機(jī)構(gòu)在隸屬上，有直接隸屬于市政府、隸屬于黨委，以及辦公廳(室)系統(tǒng)、發(fā)改委(計(jì)委)系統(tǒng)、信息產(chǎn)業(yè)廳(局)系統(tǒng)、科技局系統(tǒng)等多種模式。隸屬關(guān)系不同還帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題就是上下級(jí)部門之間的協(xié)調(diào)困難。如江蘇省鹽城市也因?yàn)槭泻拖旅娴膮^(qū)縣沒(méi)有形成統(tǒng)一對(duì)口的管理體制，沒(méi)有專門的職能機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致“信息孤島”不斷出現(xiàn)。

　　四、優(yōu)化電子政務(wù)管理體制的對(duì)策建議

　　根據(jù)上文的分析，由于我國(guó)在政府信息化的管理體制上一直沒(méi)有出臺(tái)全國(guó)性的規(guī)范，各地在電子政務(wù)的探索實(shí)踐中分別自行確立信息化管理體制，散亂性和隨意性很嚴(yán)重。隨著實(shí)踐的發(fā)展，管理體制問(wèn)題已經(jīng)日益成為我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的重要障礙。為此，調(diào)整優(yōu)化我國(guó)的電子政務(wù)管理體制已成為一個(gè)十分緊迫而必須的問(wèn)題。

　　有學(xué)者主張中國(guó)應(yīng)該仿效美國(guó)，建立政府CIO制度。但核心問(wèn)題是中美在政治制度和行政體制上有著根本性的區(qū)別。美國(guó)是聯(lián)邦政體，聯(lián)邦政府在信息化方面對(duì)州政府、地方政府的干預(yù)極其有限；而中國(guó)是一個(gè)高度行政集權(quán)的國(guó)家，很多行業(yè)都實(shí)行中央直管，地方政府和其上下級(jí)政府之間保持著密切聯(lián)系。

　　對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)管理機(jī)制問(wèn)題只是某一個(gè)政府個(gè)體層面上的問(wèn)題，而在中國(guó)，管理體制問(wèn)題卻面臨著一個(gè)體系，是一個(gè)整體的問(wèn)題。所以美國(guó)政府的信息化管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)于單個(gè)的政府來(lái)說(shuō)有可資借鑒之處，但對(duì)于從整體上完善中國(guó)的電子政務(wù)管理體制則意義不大。優(yōu)化中國(guó)電子政務(wù)的管理體制，還是得充分立足于國(guó)情，并考慮信息化的特點(diǎn)，具體來(lái)說(shuō)，有以下幾條建議：

　　1，有必要統(tǒng)一全國(guó)的電子政務(wù)管理體制。

　　在全國(guó)范圍內(nèi)推行一套“統(tǒng)一”的政務(wù)信息化管理體制，最好能以法律的形式加以確定。這個(gè)“統(tǒng)一”具體有兩層意思：一是在同一區(qū)域內(nèi)，只應(yīng)該有一個(gè)政務(wù)信息化的主管機(jī)構(gòu)，或者是一種“一主多輔”的形式，但必須保證只有一個(gè)決策核心。只有這樣，才能在同一地域范圍內(nèi)有效地整合各種資源、協(xié)調(diào)各部門，形成合力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)。二是在機(jī)構(gòu)性質(zhì)和隸屬關(guān)系上應(yīng)該保證“統(tǒng)一”。這樣能避免上下級(jí)信息化主管部門隸屬關(guān)系各不相同的現(xiàn)象，從而能有效地加強(qiáng)政府信息化的縱向聯(lián)系，以更好地發(fā)揮信息系統(tǒng)效力。

　　2，按照“廣義政府”的概念確立管理體制。

　　在中國(guó)的政治體制下，黨委、人大、政府、政協(xié)等四套班子是相對(duì)獨(dú)立的，而它們又都有信息化方面的需求。它們之間是應(yīng)該各自建單獨(dú)的系統(tǒng)還是統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理呢？國(guó)家行政學(xué)院汪玉凱教授認(rèn)為，中國(guó)的政府信息化“除了中央層面比較特殊，政府和黨委系統(tǒng)在信息化建設(shè)時(shí)搞兩套系統(tǒng)還情有可原以外，從省一級(jí)以下，包括地級(jí)市、縣，絕對(duì)不能在信息化過(guò)程中搞兩套分立的系統(tǒng)，凡是搞兩套的，都是一種結(jié)構(gòu)性的浪費(fèi)?！惫P者同意這種觀點(diǎn)，建議設(shè)立一個(gè)如同“編辦”那樣橫跨黨委、政府的信息化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌廣義上的“電子政務(wù)”，而人大、政協(xié)信息化的需求比較少，更不宜重起爐灶。事實(shí)上，國(guó)內(nèi)目前有很多地方推行的是這種廣義電子政務(wù)概念，如青島市、合肥市、余杭區(qū)等，均取得了明顯的實(shí)際效果。

　　3，建立權(quán)責(zé)相稱的政府信息化管理機(jī)制。

　　為了有效地推進(jìn)電子政務(wù)，必須保障政府信息化主管部門職能和權(quán)限的統(tǒng)一。管理機(jī)構(gòu)必須具有針對(duì)同級(jí)政府部門的議事協(xié)調(diào)權(quán)，要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，最好能有地方“一把手”領(lǐng)導(dǎo)的介入，并有黨委秘書長(zhǎng)和政府秘書長(zhǎng)的參與；管理機(jī)構(gòu)也必須有同級(jí)財(cái)政資金的信息化項(xiàng)目審批權(quán)和信息化專項(xiàng)資金管理權(quán)，這樣才盡可能的保障同一地域內(nèi)政府信息化按統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署進(jìn)行，防止重復(fù)建設(shè)；最后，應(yīng)當(dāng)將政務(wù)信息化納入行政效能考核，并由信息化管理機(jī)構(gòu)和政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)實(shí)施，這樣能加強(qiáng)各部門對(duì)電子政務(wù)的重視程度，提高電子政務(wù)實(shí)施效果和推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。