“證照分離”改革是指工商部門頒發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照和各相關(guān)行業(yè)主管部門頒發(fā)的經(jīng)營(yíng)許可證審批的改革。營(yíng)商環(huán)境則是指企業(yè)在開(kāi)設(shè)、經(jīng)營(yíng)、貿(mào)易活動(dòng)、納稅、關(guān)閉及執(zhí)行合約等方面遵循的政策法規(guī)所需的時(shí)間和成本等條件?！白C照分離”改革是營(yíng)商環(huán)境的有機(jī)組成部分，二者有著天然不可分割的密切聯(lián)系。
一、“證照分離”是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要抓手
世界銀行經(jīng)過(guò)十幾年的探索、整理和歸納，將10個(gè)重要指標(biāo)納入衡量各國(guó)營(yíng)商環(huán)境的指標(biāo)體系，分別是“開(kāi)辦企業(yè)、申請(qǐng)建筑許可、獲得電力供應(yīng)、注冊(cè)財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、投資者保護(hù)、繳納稅款、跨境貿(mào)易、合同執(zhí)行和辦理破產(chǎn)”，而“證照分離”改革正好同位居前列的“開(kāi)辦企業(yè)、申請(qǐng)建筑許可”等指標(biāo)內(nèi)涵不謀而合，因此是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要突破口與抓手。
?。ㄒ唬┯兄诮档褪袌?chǎng)準(zhǔn)入門檻
“證照分離”改革的關(guān)鍵，是大力推進(jìn)“先照后證”之后的“照后減證”，通過(guò)減少企業(yè)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后的行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化有關(guān)審批手續(xù)。有利于打破壟斷，促進(jìn)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，完善社會(huì)資源配置，充分發(fā)揮企業(yè)在市場(chǎng)中的主力軍作用，創(chuàng)造一個(gè)公平的市場(chǎng)環(huán)境。
?。ǘ┯兄跍p少制度性交易成本
“證照分離”改革通過(guò)縮短企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間降低了企業(yè)機(jī)會(huì)成本，并降低了企業(yè)大量的日常運(yùn)營(yíng)成本，提高了企業(yè)運(yùn)作效力和要素生產(chǎn)力。所以，其重要的價(jià)值之一就是增強(qiáng)企業(yè)自主意識(shí)的同時(shí)減少了制度性交易成本，有助于激發(fā)市場(chǎng)主體活力，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
?。ㄈ┯兄趯?shí)現(xiàn)政府的智慧監(jiān)管
“證照分離”改革將倒逼政府把更多精力從關(guān)注事前審批轉(zhuǎn)到事中事后監(jiān)管上來(lái)，徹底轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以來(lái)的“重審批、輕監(jiān)管”等思想觀念，從慣性的“資質(zhì)監(jiān)管”，走向“行為監(jiān)管”，盡快走出“只會(huì)批、不會(huì)管”的現(xiàn)狀，通過(guò)大數(shù)據(jù)和信息化手段，實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管。
二、我國(guó)“證照分離”改革的主要成效及問(wèn)題
（一）主要成效
2015年12月16日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于上海市開(kāi)展證照分離改革試點(diǎn)總體方案》，決定在上海浦東新區(qū)率先開(kāi)展“證照分離”改革試點(diǎn)，從此拉開(kāi)“證照分離”改革的序幕。從過(guò)去三年的改革試點(diǎn)看，“證照分離”改革主要取得了如下幾方面成效：
第一是轉(zhuǎn)變了行政審批模式。從以嚴(yán)格審核為主的準(zhǔn)入前審批轉(zhuǎn)為以信用為支撐的事中事后監(jiān)管，從市場(chǎng)準(zhǔn)入的審查者轉(zhuǎn)為維護(hù)市場(chǎng)秩序的“啄木鳥(niǎo)”和服務(wù)市場(chǎng)主體的“店小二”。近年來(lái)快速崛起的新零售樣本盒馬鮮生就是第一個(gè)享受到改革紅利的企業(yè)。
第二是釋放了市場(chǎng)主體活力。對(duì)于直接取消審批、審批改備案事項(xiàng)，企業(yè)不再辦理許可證，實(shí)現(xiàn)持營(yíng)業(yè)執(zhí)照即可經(jīng)營(yíng)，為企業(yè)節(jié)省大量的時(shí)間和精力。根據(jù)對(duì)市場(chǎng)主體的抽樣調(diào)查，認(rèn)為“證照分離”改革后注冊(cè)企業(yè)便利程度和企業(yè)經(jīng)營(yíng)便利程度高、較高的企業(yè)，分別占到87%和85%。
第三是擴(kuò)大了對(duì)外開(kāi)放程度。在納入第一批“證照分離”改革范圍的涉企行政審批事項(xiàng)中，取消審批的有因私出入境中介機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定等2項(xiàng)；改為備案的有首次進(jìn)口非特殊用途化妝品行政許可1項(xiàng)；優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)的有外商投資旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可等80余項(xiàng)，而所有這些都同對(duì)外開(kāi)放密切相關(guān)。
第四是推動(dòng)了各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！白C照分離”這一有效創(chuàng)新手段催生出大量創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主體的涌現(xiàn)，使得作為市場(chǎng)主體的企業(yè)、創(chuàng)業(yè)者們能夠更加便利地取得參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的資格，能夠在更加寬松的市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)，為推動(dòng)各行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展注入了新動(dòng)能，增添了新引擎。
?。ǘ┲饕獑?wèn)題
由于“證照分離”改革實(shí)施時(shí)間還比較短，目前仍存在一些問(wèn)題、難點(diǎn)和困惑，主要體現(xiàn)在：
一是法律支撐不完善。如在浦東試點(diǎn)過(guò)程中有的部門反映，涉及市級(jí)下放事權(quán)，許多部門規(guī)章沒(méi)有調(diào)整，導(dǎo)致部門的操作沒(méi)有法律保障；有的部門反映，對(duì)于一些新生事物法律上還存在空白，比如伴隨著迪士尼樂(lè)園開(kāi)園，周邊各類民宿蓬勃發(fā)展，但現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)民宿業(yè)的規(guī)范管理存在“盲區(qū)”；還有的部門反映，實(shí)施事中事后監(jiān)管，實(shí)行聯(lián)合懲戒都要以法律法規(guī)為依據(jù)，現(xiàn)在很多措施辦法都還只是改革文件，無(wú)法執(zhí)行或執(zhí)行得不好，制約力不強(qiáng)。而所有這一切都無(wú)不反映出“證照分離”改革需要更強(qiáng)有力的法制保障。
二是改革鏈條不銜接。有的“前面改革后面不改革”，比如危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目安全條件審查（屬改革事項(xiàng)），后面還有危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查（未列入改革），對(duì)于同一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，這兩項(xiàng)審查都是必須的，割裂地將其中一環(huán)列入改革，不符合實(shí)際。有的“前面放松后面緊收”，比如戶外廣告管理原來(lái)由市場(chǎng)監(jiān)管（對(duì)內(nèi)容）、規(guī)劃（對(duì)場(chǎng)地）、環(huán)保（對(duì)市容）三個(gè)部門審批，改革后市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)廣告內(nèi)容的審批已全面取消，但在規(guī)劃、環(huán)保環(huán)節(jié)的審批中仍然要審核設(shè)計(jì)圖紙，對(duì)市場(chǎng)主體而言，廣告內(nèi)容實(shí)際還是沒(méi)有完全放開(kāi)。
三是部門協(xié)同不到位?！白C照分離”改革、事中事后監(jiān)管、部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，對(duì)應(yīng)了“放”、“管”、“服”三大問(wèn)題。目前，放的環(huán)節(jié)五種改革方式相對(duì)明確，但與之配套的事中事后監(jiān)管和部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)方面，很多部門反映還不適應(yīng)，關(guān)系比較復(fù)雜、問(wèn)題比較集中。比如“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”，一個(gè)部門審批的事項(xiàng)，其監(jiān)管卻涉及多個(gè)部門，是“1對(duì)N”的關(guān)系，像危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可由安監(jiān)部門審批，但在監(jiān)管時(shí)安監(jiān)部門只能監(jiān)管一部分，運(yùn)輸歸建交委管，廢棄物歸環(huán)保局管，何劃分與審批、主管部門的監(jiān)管責(zé)任界線還比較模糊。
三、進(jìn)一步推進(jìn)“證照分離”改革的對(duì)策建議
“證照分離”改革是我國(guó)全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，圍繞“放管服”改革方向，強(qiáng)化制度供給，提升市場(chǎng)主體活力的一項(xiàng)有益嘗試。為進(jìn)一步提升改革的科學(xué)性和實(shí)踐性，提出建議如下：
?。ㄒ唬┏浞终J(rèn)識(shí)“證照分離”改革的重要意義
首先，“證照分離”改革對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管部門意義重大。市場(chǎng)監(jiān)管部門既是營(yíng)業(yè)執(zhí)照審批部門，又是部分許可證的審批部門。證照分類改革成效如何，在市場(chǎng)監(jiān)管部門身上表現(xiàn)得尤其明顯。其次，市場(chǎng)監(jiān)管部門是“多證合一”和“先照后證”改革的主要推動(dòng)者，其改革成果將直接決定市場(chǎng)監(jiān)管部門在引導(dǎo)辦證、告知審批部門開(kāi)展監(jiān)管等方面需要承擔(dān)多大的壓力。再者，市場(chǎng)監(jiān)管部門相比其他審批部門，負(fù)責(zé)實(shí)施的行政許可和審批項(xiàng)目涉及面廣，體量大，對(duì)具體行業(yè)和區(qū)域市場(chǎng)的影響比較顯著。因此，在“證照分離”改革中，必須提高認(rèn)識(shí)，杜絕旁觀心態(tài)，強(qiáng)化改革話語(yǔ)權(quán)，避免被動(dòng)的“等”和“要”。
（二）完善“證照分離”改革政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系
“證照分離”改革中，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，有效避免改革的隨意性?？杉{入的評(píng)價(jià)指標(biāo)主要應(yīng)包括三個(gè)方面：一是在合法性審查方面，應(yīng)以現(xiàn)有改革授權(quán)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化對(duì)行政“證照分離”改革許可所依據(jù)法規(guī)、規(guī)章的梳理評(píng)價(jià)力度，確保許可取消、改備等實(shí)質(zhì)性舉措符合《立法法》有關(guān)規(guī)定。二是在成本收益評(píng)估方面，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管數(shù)據(jù)的分析和調(diào)查評(píng)估（包括委托第三方），量化審批涉及的公共利益保護(hù)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制完善程度、企業(yè)實(shí)際需求和發(fā)展前景等要素，從成本收益角度，為“證照分離”具體改革措施的落地提供依據(jù)。三是在風(fēng)險(xiǎn)防控方面，結(jié)合以往監(jiān)管工作實(shí)際，著重量化企業(yè)違法違規(guī)行為的社會(huì)危害性、頻次、幅度等要素，分析強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的可行性等。
?。ㄈ?qiáng)化對(duì)市場(chǎng)主體的事中事后監(jiān)管力度
管得住才能放得開(kāi)，正如前面所述，審批的“寬”和監(jiān)管的“嚴(yán)”是一體兩面。因此，“證照分離”改革要取得實(shí)實(shí)在在的效果，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管必不可少。對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管部門而言，對(duì)應(yīng)的監(jiān)管環(huán)節(jié)包括：一是許可辦理環(huán)節(jié)。證照審批部門間加強(qiáng)信息共享，推進(jìn)辦照和辦證程序的無(wú)縫銜接。二是監(jiān)管協(xié)同環(huán)節(jié)。行業(yè)監(jiān)管部門間通過(guò)開(kāi)展聯(lián)合隨機(jī)抽查，實(shí)施信用監(jiān)管，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，實(shí)現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒。聚焦上述環(huán)節(jié)，可進(jìn)一步拓展“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙公示、雙評(píng)估、雙隨機(jī)”等“六個(gè)雙”的深度和廣度，圍繞“雙隨機(jī)”與“雙評(píng)估”的聯(lián)動(dòng)應(yīng)用，加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒，不斷提升市場(chǎng)監(jiān)管水平。
作者 | 王凱,黃詠梅,李華
職務(wù) | 國(guó)脈北方區(qū)業(yè)務(wù)三部研究員
屬性 | 國(guó)脈智庫(kù) 新春特輯-營(yíng)商環(huán)境系列文章?
附：營(yíng)商通產(chǎn)品介紹
為促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境發(fā)展，國(guó)脈研發(fā)出“營(yíng)商通”產(chǎn)品?！盃I(yíng)商通”全稱是“營(yíng)商通管理優(yōu)化一體平臺(tái)”，包含數(shù)據(jù)可視化、事項(xiàng)登記、事項(xiàng)清洗、事項(xiàng)優(yōu)化、供需對(duì)接、主題服務(wù)、多表合一、模版庫(kù)、營(yíng)商環(huán)境評(píng)估等多個(gè)功能模塊，希望通過(guò)“營(yíng)商通”，助力我國(guó)營(yíng)商環(huán)境提升。
作為咨詢服務(wù)產(chǎn)品化的智慧成果，營(yíng)商通系統(tǒng)具有極強(qiáng)業(yè)務(wù)針對(duì)性和實(shí)用性，主要解決法人辦事材料多、環(huán)節(jié)繁、時(shí)間長(zhǎng)、流程不清等難題，其優(yōu)化思路是按數(shù)據(jù)流動(dòng)邏輯實(shí)現(xiàn)流程再造，創(chuàng)新主題服務(wù)和多表合一步驟，借助數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)與共享，以達(dá)到三減一優(yōu)（減材料、減環(huán)節(jié)、減時(shí)間，優(yōu)化主題服務(wù)），辦事“最多跑一次”，從而全面提升營(yíng)商環(huán)境，助力國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái)建設(shè)。目前，國(guó)脈已承接過(guò)廣東省營(yíng)商環(huán)境企業(yè)開(kāi)辦、不動(dòng)產(chǎn)登記、施工許可辦理等主題事項(xiàng)的梳理、云南省手機(jī)辦理事項(xiàng)梳理、深圳市法人主題事項(xiàng)梳理、山東德州“不動(dòng)產(chǎn)登記”、江蘇江陰“2440”、西咸新區(qū)“3450”等省市區(qū)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化項(xiàng)目。
