營商環(huán)境本質上是一個地區(qū)綜合經(jīng)濟實力、對外開放水平、政府治理能力的重要表現(xiàn)，優(yōu)化營商環(huán)境必須高度重視完善觀念、政策、機構、人才等軟環(huán)境要素。當前我國營商環(huán)境軟環(huán)境建設中還存在一些問題，主要表現(xiàn)為：簡政放權不徹底、職能機構不完善、行政審批流程多，融資難、成本高，專業(yè)人才缺失，少數(shù)干部存在“慵、懶、散”不作為問題，工作作風還需進一步轉變等。為進一步優(yōu)化營商環(huán)境，解決企業(yè)群眾反映出來的突出問題，各地區(qū)積極加強軟環(huán)境建設，以組建專門營商環(huán)境職能機構為突破口，整合各地區(qū)各部門分散的營商環(huán)境資源力量，因地制宜發(fā)布針對性政策措施，持續(xù)推進重點領域改革，開展營商環(huán)境評價工作，形成競相優(yōu)化營商環(huán)境的良好氛圍。
一、地方政府營商環(huán)境職能機構的發(fā)展現(xiàn)狀
近幾年來，為加強各地營商環(huán)境建設，省市級營商環(huán)境職能機構加快成立，尤其是東部沿海和東北地區(qū)，但整體而言，營商環(huán)境職能機構的覆蓋比例和范圍仍然不高，在已調查到的營商環(huán)境職能機構中，省一級中黑龍江、吉林、遼寧、浙江、江蘇、海南、天津等成立了專門機構，市一級中東部沿海和東北少數(shù)城市成立了專門機構。
?。ㄒ唬┦〖墵I商環(huán)境職能機構設立狀況
省級營商環(huán)境職能機構的設立可以分為三個區(qū)域。第一個區(qū)域是率先重視營商環(huán)境工作、經(jīng)濟發(fā)展水平引領全國的東部沿海。2012以來，廣東省工商局率先在全國開展商事制度改革，探索借鑒國際有關營商環(huán)境評價通例，構建全國首套覆蓋開辦企業(yè)全流程的便利度評估體系，為更好地服務于全省，進一步簡化流程、提高效率，廣東省工商局在機構設置上增設了便利營商促進處，在全國尚屬首例。浙江省因地制宜，組建省委全面深化改革委員會辦公室（省最多跑一次改革辦改革公室），不斷放大“最多跑一次”改革對全面深化改革的牽引作用，進一步優(yōu)化投資環(huán)境，推進商事制度改革，全面優(yōu)化營商環(huán)境。江蘇省以市場監(jiān)督管理局為主，為了優(yōu)化營商環(huán)境，圍繞市場準入、減負、公平競爭環(huán)境、提升競爭力、解決融資難5個方面推出18條舉措，發(fā)布組建后出臺的第一個文件《關于支持民企發(fā)展的若干意見》。
第二個區(qū)域是東北三省。為了振興東北三省經(jīng)濟，優(yōu)化軟環(huán)境建設，東北三省將營商環(huán)境建設提至政府工作重要位置，積極構建統(tǒng)一領導、權責一致、權威高效的營商環(huán)境建設體制機制。2017年，遼寧成立了全國唯一省級營商環(huán)境建設督查機構--遼寧省營商環(huán)境建設監(jiān)督局，在2018年機構改革中，遼寧省營商環(huán)境建設監(jiān)督局”調整為“遼寧省營商環(huán)境建設局”，并升格為省政府直屬機構。吉林省和黑龍江省也緊隨其后成立專門機構，吉林省組建政務服務和數(shù)字化建設管理局，黑龍江省組建營商環(huán)境建設監(jiān)督局。
第三個區(qū)域是中西部地區(qū)。安徽省為支持實體經(jīng)濟發(fā)展，統(tǒng)籌推進創(chuàng)優(yōu)“四最”營商環(huán)境工作，2017年底成立省創(chuàng)優(yōu)“四最”營商環(huán)境工作領導小組。2018年，陜西省發(fā)布《關于調整省優(yōu)化提升營商環(huán)境工作牽頭單位》的通知，省優(yōu)化提升營商環(huán)境工作牽頭單位由省推進職能轉變協(xié)調小組辦公室調整為省發(fā)展改革委，領導小組辦公室相應調整設在省發(fā)展改革委。山西省以行政審批服務管理局為主，加強營商環(huán)境職能建設，深化“放管服效”改革，推進“六最營商環(huán)境”建設，提升服務民營經(jīng)濟的精準度和滿意度。
（二）地市級營商環(huán)境職能機構設立現(xiàn)狀
整體而言，東部沿海地區(qū)由浙江走在前列，東北三省下屬地級市因其面臨著經(jīng)濟發(fā)展振興壓力，也將營商環(huán)境建設作為重中之重，但中西部地區(qū)與其他地區(qū)相比則顯滯后。
東部沿海地區(qū)中，2018年溫州市開展“營商環(huán)境提升年”行動，成立溫州市營商環(huán)境服務監(jiān)督局；衢州市，作為全國首批營商環(huán)境評價試點市，由市政府設立了營商環(huán)境建設辦公室；淮安市通過整合市委辦公室、市政府辦公室優(yōu)化營商環(huán)境方面的職責，組建市委營商環(huán)境優(yōu)化辦公室；2018年，天津市政務服務辦公室（市營商環(huán)境辦公室）正式成立。東北三省地市級營商環(huán)境機構成立相對較多，哈爾濱市將市委、市政府發(fā)展環(huán)境整治領導小組辦公室設在市營商環(huán)境建設監(jiān)督局，大慶市新組建市營商環(huán)境建設監(jiān)督局，加掛市政務服務局牌子，沈陽市、錦州市設立了營商環(huán)境建設局，黑河市、本溪市由市政府設立營商環(huán)境建設監(jiān)督局。中西部地區(qū)，主要依托于市政府辦、發(fā)改委、行政審批局或市場監(jiān)督管理局等開展營商環(huán)境優(yōu)化工作，專門成立的營商環(huán)境機構仍然較少。
二、地方政府營商環(huán)境職能機構的模式分析
?。ㄒ唬I商環(huán)境職能機構的隸屬模式
根據(jù)機構隸屬關系，地方政府營商環(huán)境職能機構可以分為政府直屬機構和政府部門管理機構。
第一，政府直屬機構。在已調查到的營商環(huán)境職能機構中，大多是由省委省政府、市委市政府統(tǒng)籌管理。如天津市政務服務辦公室（市營商環(huán)境辦公室）、淮安市委營商環(huán)境優(yōu)化辦公室。
第二，政府部門管理機構。營商環(huán)境職能機構的隸屬部門比較多樣化，包括經(jīng)信委（局）、發(fā)改委（局）、工商局、司法局、行政審批局等。北京市發(fā)改委負責全市統(tǒng)籌營商環(huán)境優(yōu)化提升工作。陜西省營商環(huán)境建設優(yōu)化由陜西省發(fā)改委牽頭。杭州市司法局開展針對營商環(huán)境的“最多跑一次”改革。青島市物價局印發(fā)《推進“一次辦好”改革優(yōu)化營商環(huán)境實施方案》。
?。ǘI商環(huán)境職能機構的組建模式
營商環(huán)境職能機構從無到有，組建模式也可分為兩種。
一是整合重組相關部門行政職能。黑龍江省將省政府辦公廳的企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投訴管理、發(fā)展環(huán)境整治、網(wǎng)上政務平臺建設、網(wǎng)上審批監(jiān)督管理、流程再造等職能整合，組建省營商環(huán)境建設監(jiān)督局。大連市營商環(huán)境建設局是整合原市政府辦公廳的營商環(huán)境建設職責以及相關部門的公共行政服務、公共資源交易管理、行政審批等職責組建而成，作為市政府工作部門，承擔全市營商環(huán)境建設、行政審批制度改革、行政審批管理、公共資源交易服務等職責。
二是對原有機構增加營商環(huán)境相關職能。吉林省成立政務服務和數(shù)字化建設管理局，加掛吉林省軟環(huán)境建設辦公室牌子。南寧市成立行政審批局，加掛市營商環(huán)境建設局牌子。大連市在機構改革后成立營商環(huán)境建設局，加掛行政審批局、公共資源交易管理辦公室牌子。溫州市和瑞安市按照精簡高效的原則，由市招商局（經(jīng)合辦）增掛市營商環(huán)境服務監(jiān)督局等。
（三）營商環(huán)境職能機構的職責模式
各地政府營商環(huán)境職能機構的職責各有不同，可以劃分為推進商事制度改革、營造公平競爭環(huán)境（包括營商便利度）、整合政務服務管理等。
首先，推進商事制度改革方面。浙江省以深化“最多跑一次”改革為引領，積極推進審批服務便民化，進一步簡化投資審批和商事登記流程。安徽省以創(chuàng)優(yōu)全國“四最”營商環(huán)境為目標，全面實施“多證合一”、“一照一碼”、“證照分離”改革，大力削減工商登記后置審批事項，進一步完善企業(yè)登記全程電子化，努力實現(xiàn)市場主體登記“最多跑一次”或“一次不跑”。
其次，營造公平競爭環(huán)境方面。江蘇省組織省各有關部門、各設區(qū)市完成對清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策文件、執(zhí)行公平競爭審查制度情況的自查，全面、徹底糾正現(xiàn)有政策措施中涉及地方保護、指定交易、市場壁壘等方面的內容。海南省市場監(jiān)督管理局將建立規(guī)范統(tǒng)一的市場監(jiān)管規(guī)則，加大違法行為的打擊力度，建立以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管機制，讓誠信經(jīng)營者一路“綠燈”，讓失信經(jīng)營者處處碰壁甚至被市場淘汰。
再者，整合政務服務管理方面。廣東省出臺《廣東省“數(shù)字政府”建設總體規(guī)劃（2018-2020年）實施方案》，將數(shù)字政府建設作為再創(chuàng)營商環(huán)境廣東新優(yōu)勢的著力點和突破口。天津市政務服務辦公室（市營商環(huán)境辦公室）推動智能化審批向無人審批過渡，大力提高政務服務水平。吉林省將軟環(huán)境建設工作納入政府績效和領導班子綜合考核評價體系，考核結果與部門單位負責人業(yè)績評定掛鉤，注重企業(yè)感受，在考核中為民營企業(yè)的評議賦予更重要的權重等。哈爾濱市將市政府行政服務中心承擔的行政職責劃入市營商環(huán)境建設監(jiān)督局。
三、結論和建議
通過梳理全國省級和地市級政府營商環(huán)境職能機構的現(xiàn)狀和模式，基于各地區(qū)各部門的具體實踐分析，可以初步得出以下結論。
第一，在隸屬關系上，地方政府營商環(huán)境職能機構大多屬于政府部門管理機構，目前設立的政府直屬機構或組成部門在全國范圍來看相對比較少。
第二，在組建模式上，由于多個部門都具有優(yōu)化營商環(huán)境工作的部分職能，組建模式存在多種情況，一部分是對政府辦公室（廳）相關職能機構的重組。另外大多數(shù)是對原有機構增加營商環(huán)境相關職能。
第三，在職責界定上，這些機構不僅關注營商環(huán)境的整體建設，同時，因地制宜，在深化商事制度改革、提升營商環(huán)境便利度、營造公平競爭環(huán)境和建立新型監(jiān)督體制上創(chuàng)新發(fā)力。由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同，結合地方工作實際，各地區(qū)營商環(huán)境職能機構在職責上也會表現(xiàn)出較為明顯的差異。
根據(jù)上述結論，對地方政府營商環(huán)境職能機構提出以下建議。
首先，因地制宜，有所側重。營商環(huán)境職能機構的設置，地方政府應結合當前重點工作事項，整合相關部門資源，合理設置相關職能機構來主推優(yōu)化營商環(huán)境工作。
其次，全面考慮，重點突破。地方營商環(huán)境優(yōu)化工作涉及面廣，軟環(huán)境建設起步較晚的地區(qū)，宜由較高層級政府直屬部門來統(tǒng)領。發(fā)展較好的地區(qū)，可新設立營商環(huán)境職能機構作為政府直屬部門或組成部門。
最后，發(fā)展優(yōu)先，評估結合。營商環(huán)境職能機構的設置要以改善企業(yè)發(fā)展環(huán)境，完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，推動地方經(jīng)濟發(fā)展為目標，以營商環(huán)境評估為抓手，以評促改，以評促建。
綜合上述，隨著近幾年來，國家對營商環(huán)境工作的高度重視、各地機構改革的深入推進，營商環(huán)境職能機構設立將會在地市級中愈加普遍。但對于營商環(huán)境職能機構設置，要以改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、繁榮市場經(jīng)濟為目標，精簡優(yōu)化機構人員配置，不要流于形式與跟風，避免出現(xiàn)新的機構臃腫。
作者 | 徐向南 任澤玥
職務 | 國脈智慧城市部研究員
屬性 | 國脈智庫 新春奉獻-營商環(huán)境系列文章⑩
附：營商通產(chǎn)品介紹
為促進營商環(huán)境發(fā)展，國脈研發(fā)出“營商通”產(chǎn)品。“營商通”全稱是“營商通管理優(yōu)化一體平臺”，包含數(shù)據(jù)可視化、事項登記、事項清洗、事項優(yōu)化、供需對接、主題服務、多表合一、模版庫、營商環(huán)境評估等多個功能模塊，希望通過“營商通”，助力我國營商環(huán)境提升。
作為咨詢服務產(chǎn)品化的智慧成果，營商通系統(tǒng)具有極強業(yè)務針對性和實用性，主要解決法人辦事材料多、環(huán)節(jié)繁、時間長、流程不清等難題，其優(yōu)化思路是按數(shù)據(jù)流動邏輯實現(xiàn)流程再造，創(chuàng)新主題服務和多表合一步驟，借助數(shù)據(jù)流轉與共享，以達到三減一優(yōu)（減材料、減環(huán)節(jié)、減時間，優(yōu)化主題服務），辦事“最多跑一次”，從而全面提升營商環(huán)境，助力國家互聯(lián)網(wǎng)+政務服務一體化平臺建設。目前，國脈已承接過廣東省營商環(huán)境企業(yè)開辦、不動產(chǎn)登記、施工許可辦理等主題事項的梳理、云南省手機辦理事項梳理、深圳市法人主題事項梳理、山東德州“不動產(chǎn)登記”、江蘇江陰“2440”、西咸新區(qū)“3450”等省市區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化項目。
