只有將依靠群眾納入制度安排和現(xiàn)代管理方法路徑，才能推進(jìn)政府績(jī)效管理進(jìn)入科學(xué)發(fā)展軌道。推進(jìn)政府績(jī)效管理，必須堅(jiān)持“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去”的群眾路線，建立群眾路線運(yùn)行機(jī)制，不斷提高群眾參與政府績(jī)效管理制度化、程序化與網(wǎng)絡(luò)化水平。實(shí)現(xiàn)群眾參與政府績(jī)效管理的制度化。
當(dāng)前，我國(guó)實(shí)施政府績(jī)效管理，在績(jī)效評(píng)價(jià)體制方面存在一定的制度性缺陷，這一點(diǎn)不容忽視。評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定，也是世界公認(rèn)的難題。不同的公共部門承擔(dān)不同的政府職責(zé)，即便是功能相同的公共部門，也有規(guī)模大小的不同及地區(qū)性差異。可見，公共部門的指標(biāo)體系很復(fù)雜，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這也將成為困擾我國(guó)實(shí)施政府績(jī)效管理的一個(gè)難題。從公共部門的部分績(jī)效測(cè)量看，有些是不能通過(guò)量化指標(biāo)來(lái)測(cè)量的。如何結(jié)合定量指標(biāo)和定性指標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)施群眾評(píng)價(jià)，也是需要我們解決的問(wèn)題。從30多年改革開放、政府運(yùn)作體制的發(fā)展過(guò)程看，經(jīng)過(guò)時(shí)間的沉淀，漸進(jìn)的發(fā)展與積累，推動(dòng)社會(huì)總體水平發(fā)展，保障公平、正義，真正從維護(hù)人民群眾利益目的出發(fā)，最終實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理的制度化將為期不遠(yuǎn)。
群眾參與政府績(jī)效管理的制度型構(gòu)建需要作多方面的努力。它意味著很多政府職能可以下放到社會(huì)和企業(yè)，在公共產(chǎn)品及服務(wù)的生產(chǎn)和供給方面選擇多樣化機(jī)制，允許多樣化的制度安排，如政府生產(chǎn)和政府供給，企業(yè)生產(chǎn)和政府供給，企業(yè)生產(chǎn)和企業(yè)供給等，而把政府的精力主要集中于規(guī)則的制定和實(shí)施上，營(yíng)造一個(gè)有利的激勵(lì)環(huán)境，建設(shè)群眾廣泛參與的政府管理模式，促進(jìn)市場(chǎng)的有序運(yùn)行，其本質(zhì)是要構(gòu)建服務(wù)型政府績(jī)效管理制度，這種制度要求政府實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，即由單純的管理者向真正的服務(wù)者轉(zhuǎn)變。同時(shí)，打破政府對(duì)公共產(chǎn)品的壟斷，給公眾更多的選擇空間。政府在供給公共服務(wù)時(shí)要重視質(zhì)量和效果，建立政府績(jī)效管理的公眾參與機(jī)制。關(guān)鍵是要建立一套健全的信息公開制度，在尊重公眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上，促使政府及時(shí)向社會(huì)披露政務(wù)信息。把信息公開作為政府的一項(xiàng)責(zé)任和義務(wù)，既有利于建設(shè)“陽(yáng)光政府”，又為公眾監(jiān)督政府創(chuàng)造了條件，克服了雙方的信息不對(duì)稱，有助于解決社會(huì)公眾和政府之間的委托-代理問(wèn)題。同時(shí)政府要對(duì)社會(huì)公眾的要求作出積極回應(yīng)，并采取積極措施，公正地、有效率地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益。在這個(gè)回應(yīng)過(guò)程中，政府及工作人員履行其在整個(gè)社會(huì)中的職能和義務(wù)，包括法律和社會(huì)所要求的義務(wù)。實(shí)現(xiàn)群眾參與政府績(jī)效管理的程序化
首要任務(wù)是確定管理指標(biāo)和制訂管理方案。確定管理指標(biāo)的實(shí)質(zhì)是要解決管理的內(nèi)容問(wèn)題。確定管理指標(biāo)時(shí)，要立足群眾需要，根據(jù)群眾需要對(duì)管理指標(biāo)作出選擇。如果違背群眾利益，不管指標(biāo)多么重要，也不宜將其作為管理指標(biāo)。還要從群眾需要角度全面系統(tǒng)估量指標(biāo)的必要性和可行性。應(yīng)從群眾視角全面、系統(tǒng)的高度分析和選擇管理指標(biāo)，體現(xiàn)政府績(jī)效管理的全面性、系統(tǒng)性和整體性。
制訂管理方案應(yīng)該包括多項(xiàng)內(nèi)容。一是確定政府績(jī)效管理的指導(dǎo)思想，包括服務(wù)宗旨、目的和要求，這是政府績(jī)效管理成功的一個(gè)重要前提。二是確定政府績(jī)效管理的對(duì)象。主要的管理對(duì)象確定后，還應(yīng)進(jìn)一步分析，可以是一級(jí)政府，也可以是一級(jí)政府的某個(gè)或某幾個(gè)職能部門或某一項(xiàng)專門的行政事務(wù)，還可以是政府中的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員個(gè)人。應(yīng)根據(jù)政府績(jī)效管理的目的明確對(duì)象，解決為誰(shuí)服務(wù)的問(wèn)題。三是確定政府績(jī)效管理標(biāo)準(zhǔn)。四是確定政府績(jī)效管理的方法。方法選擇是否得當(dāng)，直接影響政府績(jī)效管理的成敗及管理質(zhì)量的高低，應(yīng)根據(jù)管理對(duì)象的性質(zhì)和特點(diǎn)，選擇和確定管理的方法。五是確定政府績(jī)效管理的主體，即由哪些人來(lái)管理。地方政府績(jī)效管理的主體具有多元性，應(yīng)根據(jù)管理對(duì)象的性質(zhì)、特點(diǎn)和要求，選擇適當(dāng)?shù)墓芾碇黧w。
具體實(shí)施是績(jī)效管理程序中的一個(gè)核心環(huán)節(jié)。管理實(shí)施的主要任務(wù)是依靠群眾按照管理指標(biāo)體系和管理標(biāo)準(zhǔn)，利用各種有效手段全面收集績(jī)效管理的有關(guān)信息，對(duì)所獲得的有關(guān)績(jī)效管理的信息進(jìn)行整理、加工和處理，運(yùn)用相應(yīng)的各種分析方法，去粗取精，去偽存真，由此及彼，由表及里，作出管理結(jié)論。政府績(jī)效管理過(guò)程中，一旦發(fā)生偏差，群眾不贊同績(jī)效管理結(jié)論，可以根據(jù)有關(guān)程序向管理主體提出意見或向上級(jí)機(jī)關(guān)提出管理申訴，管理主體或有關(guān)單位和部門應(yīng)及時(shí)受理群眾提出的要求或申請(qǐng)，復(fù)核或?qū)彶楣芾斫Y(jié)果。群眾參與既是管理的關(guān)鍵性方式，又是管理得以健康延續(xù)的基礎(chǔ)。實(shí)施過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了管理的目的，人們可以根據(jù)管理結(jié)果，尋差距、找經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)政府提高績(jī)效。同時(shí)還應(yīng)看到，政府績(jī)效管理基本程序的運(yùn)行一環(huán)扣一環(huán)，依次遞進(jìn)，而且是一個(gè)不斷循環(huán)的過(guò)程。前一次的績(jī)效管理為后一次績(jī)效管理提供參考和啟示。政府績(jī)效管理的程序循環(huán)不是周而復(fù)始的簡(jiǎn)單重合，而是在群眾廣泛參與的前提下螺旋式上升的邏輯進(jìn)程。實(shí)現(xiàn)群眾參與政府績(jī)效管理的網(wǎng)絡(luò)化
加快電子政務(wù)建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)群眾參與政府績(jī)效管理的重要路徑。近年來(lái)，世界各國(guó)以調(diào)整政策法規(guī)和促進(jìn)政府服務(wù)電子化為突破口，加快了電子政府的建設(shè)步伐，并把“電子服務(wù)供給”作為電子政府的核心。其中，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部定義的電子政府指數(shù)特別重視政府網(wǎng)站信息和服務(wù)的成熟度。該指數(shù)其實(shí)也體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)我們很有啟示。
電子政務(wù)是信息時(shí)代政府辦公管理最基本和最普遍的技術(shù)手段，不僅在公共行政領(lǐng)域，同時(shí)也在人類社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域逐漸產(chǎn)生了影響。電子政務(wù)本質(zhì)是對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，目的是通過(guò)群眾的廣泛參與推動(dòng)政府管理水平的跨越，是未來(lái)政府的運(yùn)行模式。構(gòu)建一個(gè)服務(wù)型的電子政府，可以整體涵蓋“法治政府”、“責(zé)任政府”、“服務(wù)型政府”以及“廉潔、高效、公正、透明政府”的價(jià)值追求。目前我國(guó)政府基本功能定位的具體目標(biāo)是：要建立一個(gè)“責(zé)任政府、法治政府、服務(wù)型政府”以及“廉潔、高效、公正、透明”的政府。實(shí)踐證明，電子政務(wù)是信息時(shí)代各級(jí)政府不可缺少的工具。電子政務(wù)對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)而言，改善了現(xiàn)有績(jī)效管理的信息基礎(chǔ)和信息通信手段，創(chuàng)立了全新的管理方法和管理措施，使電子政府的建設(shè)成為可能，使得政府績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)更加科學(xué)和準(zhǔn)確。
地方政府應(yīng)結(jié)合職能轉(zhuǎn)變和管理體制改革，著眼于自身業(yè)務(wù)建設(shè)和人民群眾的需求，把網(wǎng)上行政、政務(wù)公開作為門戶網(wǎng)站建設(shè)的重點(diǎn)。對(duì)面向公眾服務(wù)的辦事項(xiàng)目，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，簡(jiǎn)化工作環(huán)節(jié)，讓企業(yè)和群眾享受到電子政務(wù)帶來(lái)的便利。電子政務(wù)建設(shè)除了正確把握需求導(dǎo)向，以應(yīng)用和實(shí)用促進(jìn)服務(wù)型地方政府的發(fā)展，還要加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，提高信息資源的開發(fā)利用水平，為社會(huì)提供有價(jià)值的信息咨詢服務(wù)。目前對(duì)于大多數(shù)省級(jí)以下的地方政府而言，電子政務(wù)建設(shè)的重點(diǎn)，不能局限在門戶網(wǎng)站和外網(wǎng)建設(shè)方面，同時(shí)要看到，地方政府的內(nèi)網(wǎng)建設(shè)也很重要，不是可有可無(wú)的。不同層級(jí)的政府都應(yīng)該按照自身最能體現(xiàn)其職責(zé)的要求，來(lái)推動(dòng)信息化建設(shè)。借助網(wǎng)絡(luò)手段不斷提高公共管理職能與公共服務(wù)職能的科學(xué)性和合理性。地方政府在作出決策前通過(guò)政府網(wǎng)站，就決策問(wèn)題與公眾在網(wǎng)上進(jìn)行便捷、及時(shí)、面對(duì)面的溝通，能夠鼓勵(lì)公眾參與決策問(wèn)題討論的積極性與主動(dòng)性，使決策者在作出決策時(shí)能夠以群眾的需求為目標(biāo)，貼近群眾生活、反映群眾要求，從而使地方政府績(jī)效管理更科學(xué)更合理。
(作者系遼寧社科院副院長(zhǎng)、研究員)
