摘要：“最多跑一次”改革是浙江在“互聯(lián)網+”時代實現政府治理現代化的重要實踐與探索。它以“互聯(lián)網+政務服務”為主要實現方式, 借助公共數據的整合與共享, 優(yōu)化服務流程, 創(chuàng)新服務方式, 構建網上服務與線下服務相結合的一體化新型政務服務體系, 塑造服務型政府、責任型政府、法治型政府和廉潔型政府的治理角色, 為實現國家治理體系和治理能力現代化提供了浙江樣本和方案。將治理理念創(chuàng)新與技術創(chuàng)新相結合, 使“最多跑一次”改革獲得持續(xù)與深化的動力。
進入21世紀以來, 隨著云計算、大數據、移動互聯(lián)網和物聯(lián)網等技術的日臻成熟與廣泛應用, 人類正進入到一個前所未有的信息化時代。在信息化時代, 互聯(lián)網無所不在, 深深地嵌入到各個國家經濟社會的發(fā)展進程, 從根本上改變著人類的生產和生活方式, 成為整合各種資源、優(yōu)化資源配置的有效手段。它是當前各國競相發(fā)展的重要技術, 也是一個國家綜合國力的重要體現。在2015年的政府工作報告中, 李克強總理提出了“互聯(lián)網+”的概念, 同年7月, 國務院出臺了《關于積極推進“互聯(lián)網+”行動的指導意見》, 要求進一步深化互聯(lián)網在經濟社會各個領域的智慧型應用。這標志著“互聯(lián)網+”行動作為國家戰(zhàn)略正式啟動, 也標志著“互聯(lián)網+”時代的到來。
根據國務院所發(fā)布的有關文件定義, “互聯(lián)網+”行動就是“把互聯(lián)網的創(chuàng)新成果與經濟社會各領域深度融合, 推動技術進步、效率提升和組織變革, 提升實體經濟創(chuàng)新力和生產力, 形成更廣泛的以互聯(lián)網為基礎設施和創(chuàng)新要素的經濟社會發(fā)展新形態(tài)”。也就是說, 在創(chuàng)新的基礎上, 以創(chuàng)新為靈魂, 實現互聯(lián)網與傳統(tǒng)行業(yè)的融合, 從而釋放發(fā)展?jié)摿突盍? 提升各行業(yè)的競爭水平, 推動經濟社會平穩(wěn)發(fā)展和產業(yè)的轉型升級。在理論層面, “互聯(lián)網+”可以與任何行業(yè)融合;在實踐層面, 互聯(lián)網與金融、醫(yī)療、教育、商業(yè)等迅速融合。它覆蓋了社會生產、生活的各個領域, 形成了便利、快捷的共享生態(tài)網絡。
“互聯(lián)網+”在促進產業(yè)融合, 激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的同時, 也促進了政府治理創(chuàng)新與治理角色的轉變。互聯(lián)網與政府治理相融合, 推動“互聯(lián)網+政務服務”的治理創(chuàng)新, 是達至政府治理現代化的重要途徑。在此背景下, 作為互聯(lián)網較為發(fā)達的中國, 從中央到地方, 各級政府紛紛利用互聯(lián)網技術來打造更加透明、更加高效、更具回應性的現代政府, 以實現政府治理現代化, 達到簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的行政體制改革目的。其中, 浙江省于2016年底推出的“最多跑一次”改革最令人矚目, 被中央電視臺播過專題新聞, 為其改革點贊。
一、從設立行政審批中心到“最多跑一次”：浙江行政體制改革之路
浙江的行政體制改革始于20世紀90年代。1999年浙江在上虞市 (今紹興市上虞區(qū)) 成立全國首家行政服務中心, 開啟了行政審批制度改革的先河。此后, 在“最多跑一次”改革開始之前, 浙江已經完成了四輪行政審批制度改革。第一輪改革從1999年至2005年, 其中心任務是組建行政審批服務中心, 實現集中審批;第二輪改革從2006年至2008年, 其重點是審批職能整合, 提供“一站式”審批服務;第三輪改革從2009年至2012年, 其重點是創(chuàng)新審批方式、下放審批權力;第四輪改革始于2013年, 浙江省政府第一次“打自己的主意”, 力推“四張清單一張網”, 在吸收本省各級政府和其他省市區(qū)政府行政體制改革的經驗基礎上, 編制、公布“四張清單” (政府權力清單、責任清單、企業(yè)投資負面清單和財政專項資金管理清單) , 其互聯(lián)網建設被稱為“政務淘寶”的“一張網”——浙江政務服務網。這次深刻的自我改革, 意在通過“互聯(lián)網+政務服務”的方式界定政府的權力, 明確政府的責任, 規(guī)范政府的施政行為, 更意在通過電子政務的建設與運營, 將原來各自孤立、條塊分割的政府服務資源整合起來, 讓全省40多個部門實行一站式網上審批, 形成一個省、市、縣一體化建設與管理的網上政務生態(tài)系統(tǒng), 從而達到政府權力運行公開透明、政府公共服務能力和效率提升、政府治理能力現代化快速推進的目的。
改革永遠在路上, 只有進行時, 沒有完成時。經歷了上述四輪改革, 浙江擁有更精簡的政府機構、更少的審批項目、更快的辦事流程, 具備了進一步深化改革的體制機制優(yōu)勢。在這樣的背景下, 浙江省委、省政府不失時機地推出具有重大創(chuàng)新和示范意義的“最多跑一次”改革。2016年12月時任浙江省長的車俊在省委經濟工作會議上提出了“最多跑一次”改革理念。他指出, 要加大深化改革力度, 深入推行“互聯(lián)網+政務服務”, 以“最多跑一次”倒逼簡政放權、優(yōu)化服務。此后不久, “最多跑一次”被寫進了2017年浙江省政府工作報告, 提出改革要從與群眾、企業(yè)關系最緊密的領域和事項做起, 逐步形成全面覆蓋。2017年6月, 浙江省委書記車俊在浙江省第十四次黨代會報告中進一步指出, 要堅持放管結合、放管并重, 以“最多跑一次”的實際成效, 倒逼各級各部門減權放權治權和優(yōu)化服務, 做到服務零距離、監(jiān)管不擾民, 更多依靠網絡讓群眾“不跑腿”, 加快打造“審批事項最少、辦事效率最高、政務環(huán)境最優(yōu)、群眾和企業(yè)獲得感最強”的省份。根據上述報告的精神, 浙江省政府相關部門先后出臺了《浙江省深化“互聯(lián)網+政務服務”工作方案》《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》《政務辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》等多個文件, 規(guī)范促進“最多跑一次”改革的落實, 在2017年底浙江實現了“最多跑一次”改革覆蓋80%左右的行政審批事項的目標。從目前省、市、縣各級政府推進情況來看, 這一目標已經基本實現。
“最多跑一次”改革是落實習近平總書記以人民為中心的發(fā)展思想的具體體現, 是“放管服”改革的重要內容, 是“四張清單一張網”改革的繼續(xù)和深化, 也是服務供給側結構性改革的重要舉措。所謂“最多跑一次”, 是指群眾和企業(yè)到政府機關辦理行政審批和政府公共服務等涉民涉企事項, 在申請材料齊全、符合法定要求時, 能夠少跑、最多跑一次甚至不跑, 實現特定事項或環(huán)節(jié)一次性辦成事。它以“互聯(lián)網+政務服務”為主要實現方式, 借助公共數據的整合與共享, 優(yōu)化服務流程, 創(chuàng)新服務方式, 形成網上服務與線下服務相結合的一體化政務服務系統(tǒng), 提升政府治理水平, 增加了企業(yè)和人民群眾的獲得感。
二、“最多跑一次”改革是對政府治理角色的塑造
時任浙江省長車俊在2017年全國兩會答記者問時表示, “最多跑一次”是讓老百姓和企業(yè)有更多的獲得感?！白疃嗯芤淮巍备母锏囊饬x并不僅限于此, 其實質是政府權力邊界的再界定, 即:通過繼續(xù)減少行政許可事項來倒逼各級行政部門簡政放權, 明確權力與責任;通過行政服務中心將原本分散在各政府部門的行政審批權力歸集到一個服務窗口;通過信息公開、程序規(guī)范、監(jiān)管全面來壓縮權力尋租空間, 最終從制度環(huán)境、政策以及服務等多方面優(yōu)化政府供給, 推動政府治理體制變革, 從多方面塑造了全新的政府治理角色。
首先, “最多跑一次”改革將塑造一個服務型政府治理角色。構建服務型政府是浙江省“八八戰(zhàn)略”中的重要環(huán)節(jié)。服務型政府治理主要是指以增進和維護公民的公共利益作為政府的主要職能。在此理念下, 政府通過為公民提供服務而不是依靠管制來維護自己的執(zhí)政地位。在當代政治發(fā)展進程中, 政府管理職能逐漸減少、服務職能不斷增多為大勢所趨, 而服務型政府治理就代表了這樣一種趨勢, 是一種新型的現代治理模式。服務型政府重視政府治理職能履行的覆蓋面及其質量, 強調社會管理和公共服務職能的重要性, 提供普惠型的基本公共服務, 確保人民共享改革開放的成果。服務型政府更應重視人民的獲得感, 把惠民作為政府改革的終極目標。因此, 一個良好的政府必須為人民群眾提供優(yōu)質的公共服務, 便民利民, 想人民所想, 急人民所急, 供人民所需。
“最多跑一次”改革為服務型政府的治理角色塑造打下了堅實的基礎。服務型政府必須朝著流程優(yōu)化、權責明確、手段先進的目標邁進, 革除傳統(tǒng)政府管理中的機構臃腫、職責混淆、審批繁復、效率低下等弊端?！白疃嗯芤淮巍备母锸拐諒母髯詾檎蚓C合、整體服務轉變, 打破部門、地域、時空隔閡, 把部門審批服務貫穿于政府內部流程, 實現部門之間的互聯(lián)互通, 共享數據, 提高政府的整體效能?！白疃嗯芤淮巍备母飯猿謴娜罕姾推髽I(yè)的角度來界定政府提供服務的質量, 從能否辦成一件事、完成一項投資的角度來評價改革的成敗, 堅守了“方便讓給公眾, 麻煩留給政府”的服務型政府治理的價值導向, 順勢而為, 積極面對, 利用“互聯(lián)網+政務服務”方式打造全天候在線的智慧政府, 構建網上服務與線下服務相結合的一體化新型政務服務體系, 從管理本位向服務本位轉變, 最終實現服務型政府治理角色的塑造。
其次, “最多跑一次”改革將塑造一個責任型政府治理角色。責任型政府治理角色體現在政府能夠厘清自身責任與權力的邊界, 主動作為, 對人民負責。一方面要簡政放權, 解決權力越位問題, 堅持市場化的改革方向, 深化行政審批制度改革, 減少行政審批環(huán)節(jié), 凡是市場機制能夠調節(jié)的, 政府就應該少管, 甚至不管;另一方面, 政府在治理過程中, 主動回應民眾和企業(yè)的訴求, 甚至在民眾和企業(yè)在沒有訴求時主動作為, 積極作為, 不消極回避問題, 創(chuàng)造性地履行它對民眾和企業(yè)的承諾和責任。
“最多跑一次”改革將“四張清單一張網”改革不斷深化, 也將“互聯(lián)網+政務服務”的政府治理不斷推進, 優(yōu)化了政府職責體系, 劃清了政府與市場的界限, 使政府對微觀事務的管理和對資源的直接配置大幅度減少, 把應該由企業(yè)決策的權力交還給企業(yè), 把該由市場決定的事交還給市場來做, 推動資源配置的效率最優(yōu)化和效益最大化。自“最多跑一次”寫入浙江省政府工作報告以來, 浙江各級政府迅速明確責權, 紛紛公布各自的清單:從浙江省政府于2017年2月3日公布首批“最多跑一次”事項清單, 到3月初, 全省11個設區(qū)市的第一批“最多跑一次”事項清單均已在浙江政務服務網公布, 其中省級單位958項 (省直單位695項, 直屬部門在浙單位263項) ;設區(qū)市本級平均1002項, 縣 (市、區(qū)) 平均862項。
通過“最多跑一次”改革, 依托浙江政務服務網, 浙江已經建立了統(tǒng)一、規(guī)范的行政權力網上運行體系, 把權力關在制度的籠子里, 有效地規(guī)范了政府行為。政府因權力在陽光下運行, 廣泛接受社會監(jiān)督, 主動積極地承擔政府責任, 嚴格依照清單履行職責, 努力塑造責任型政府治理角色。
再次, “最多跑一次”改革將加快法治型政府治理角色的塑造。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》, 充分肯定了法律在國家治理中的重要地位, 明確將依法治國作為治國理政的基本方略。法律是國家認可的社會準則, 是社會成員的基本行為準則, 更是公共治理的最高準則。法律面前人人平等, 每個公民都必須依法行事。法治與人治相對, 其最終目標在于保護公民的自由、平等和其他基本權利, 因此, 法治既規(guī)范公民行為, 也約束政府行為, 保障權力在陽光下運行。法治型政府要求法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確實施, 確保法制統(tǒng)一、政令通暢, 使公民的權益得到切實保障。法治型政府要求政府機關及其工作人員按照合理行政、合法行政、程序正當、高效便民的要求, 依法辦事、公正執(zhí)法、奉公守法。
“最多跑一次”改革通過將數據上網, 特別是將“權力清單”上網, 在很大程度上解決了政府與民眾之間信息不對稱的問題, 從而使社會能夠近距離、全方位地監(jiān)督政府的行政行為, 迫使政府權力行使公開化、透明化、標準化, 減少政府官員的不作為和亂作為, 確保公共權力在陽光下運行。同時, 改革也促使政府高效務實地參與網絡治理, 收集數據、信息, 為科學、快速制定公共政策提供支撐;促使政府依法依規(guī)構建網絡輿情引導機制, 宣傳政府政策、法規(guī), 服務社會大眾, 讓民眾迅速了解辦事流程, 查詢所需要的辦事信息, 使政府與社會大眾形成良性互動, 構建和諧的官民關系。
最后, “最多跑一次”改革將加快廉潔型政府治理角色的塑造。廉潔型政府治理要求官員奉公守法, 清正廉明, 不用手中的權力謀取個人私利, 也不利用手中的權力開展“尋租”。政府官員的廉潔與否直接關系到社會風氣的好壞與治理狀況的優(yōu)劣, 在市場經濟的條件下, 少數政府公職人員價值觀發(fā)生錯位, 將“全心全意為人民服務”的理念拋諸腦后, 公然踐踏法律, 挑戰(zhàn)規(guī)則, 貪污腐化, 給國家和社會造成巨大的損失, 侵害了人民群眾的切身利益。政府官員的腐敗不僅會大大增加交易成本, 也會加重公共財政負擔、造成國家錢財浪費, 惡化投資環(huán)境, 打擊投資者信心, 還會損害社會公平正義, 破壞法治, 腐蝕社會風氣, 敗壞社會道德, 最終造成公共權威合法性的消解, 危及黨的執(zhí)政地位和國家的長治久安。公生明, 廉生威, 政府只有廉潔, 才能在民眾之中樹立威信, 才有最廣泛的執(zhí)政基礎。
腐敗問題是當前我國政府治理面臨的嚴重問題。腐敗問題的存在, 使得提升政府治理能力、加快廉潔型政府治理角色的建設迫在眉睫?！白疃嗯芤淮巍备母镌诤艽蟪潭瓤梢远糁聘瘮? 促進廉潔型政府治理角色的塑造。改革將健全權力網上運行監(jiān)督體系, 加快推進行政執(zhí)法網上辦理, 在2017年底實現浙江省、市、縣三級行政處罰事項網上運行、全程公示;加快構筑統(tǒng)一的公共資源交易平臺體系, 實現公共資源交易全過程電子化;建設覆蓋行政權力運行、財政資金分配使用、國有資產監(jiān)管、政府投資項目管理、政府采購、公共資源交易等領域的電子監(jiān)察系統(tǒng);將完善以“12345”熱線為統(tǒng)一接入口的浙江全省政務咨詢投訴舉報平臺, 把基于統(tǒng)一的數據匯聚到共享體系, 推動建設涵蓋社會綜治、綜合執(zhí)法、市場監(jiān)管等功能的業(yè)務協(xié)同信息平臺, 構建一體化的智慧監(jiān)管體系;使行政審批標準化, 通過制定和實施相關標準, 對行政審批的全過程加以規(guī)范, 確保依法行政、規(guī)范審批和流程監(jiān)管, 最大限度地消除滋生腐敗的空間, 帶來社會的風清氣正。
三、理念創(chuàng)新與技術創(chuàng)新相結合推進“最多跑一次”改革的持續(xù)與深入
“最多跑一次”改革推動了服務型、責任型、法治型和廉潔型政府治理角色的塑造, 為實現國家治理體系和治理能力現代化提供了浙江樣本和方案?！白疃嗯芤淮巍备母锇l(fā)生在我國大力推進以簡政放權為核心的“放管服”改革和浙江省全面貫徹實施“八八戰(zhàn)略”, 推進“四張清單一張網”改革和深化供給側改革的大背景下, 并且得以順利推進, 自然少不了浙江省委、省政府的頂層設計和各級“一把手”的積極推動。新制度經濟學的制度變遷理論提到, 精英人物是推動誘致性制度變遷的關鍵要素[13]。如前所述, 浙江省委書記車俊在改革的每一個環(huán)節(jié)都起了關鍵的作用, 這些無疑為改革的成功推進奠定了堅實的基礎;浙江省長親自擔任省政府推進“最多跑一次”改革專題組組長, 并在省編辦設立專題組辦公室, 承擔改革協(xié)調與日常工作。浙江各市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“最多跑一次”改革工作領導小組組長也是由黨政主要領導擔任, 從而保證了改革的推進力度。
雖然黨政主要領導的持續(xù)關注對改革而言確實重要, 但理念創(chuàng)新和技術創(chuàng)新相結合才是“最多跑一次”改革可持續(xù), 不斷深化的動力。
創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力, 也是浙江領跑全國的秘密所在。浙江作為一個資源小省能夠躋身經濟強省之列, 靠的就是創(chuàng)新。正是通過創(chuàng)新, 浙江才始終保持了良好的發(fā)展態(tài)勢和強大的發(fā)展后勁;也正是通過創(chuàng)新, 浙江才能累積“最多跑一次”改革的技術條件和體制機制優(yōu)勢?！白疃嗯芤淮巍备母镆揽縿?chuàng)新引領, 更需要依靠創(chuàng)新將改革深化和持續(xù), 創(chuàng)新必須貫穿于改革的始終。改革所帶來的變化和引出的新問題使得政府必須不斷地深化對于行政管理規(guī)律和政府治理問題的認識, 從而推動理念創(chuàng)新和技術創(chuàng)新。
首先, 堅持以人民為中心的理念創(chuàng)新。以人民為中心是新形勢下中國共產黨治國理政的根本出發(fā)點和歸宿, 也是“最多跑一次”改革的根本價值取向。習近平指出:“全黨同志要把人民放在心中最高位置, 堅持全心全意為人民服務的根本宗旨, 實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益, 把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量一切工作得失的根本標準, 使我們黨始終擁有不竭的力量源泉?！薄白疃嗯芤淮巍备母镆匀嗣袢罕姷墨@得感為檢驗改革的標準, 順應了人民群眾的期盼, 是“以人民為中心”的生動實踐。持續(xù)推進“最多跑一次”改革并使之深化, 必須堅持以人民為中心這一根本理念, 在權力觀、發(fā)展觀、服務觀等方面以新的視角、新的方法和新的思維模式進行理念創(chuàng)新。在發(fā)展方面, 不再片面追求經濟發(fā)展的GDP數字快速增長, 而是堅持全面發(fā)展的可持續(xù)、發(fā)展的協(xié)調性和發(fā)展成果惠及全體人民;在看待權力方面, 堅持權為民所用, 繼續(xù)打破部門利益的藩籬, 徹底實現簡政放權, 進一步促進政府權力結構優(yōu)化調整, 實現權力的進一步整合, 優(yōu)化權力運行機制;在服務方面, 強化政府的責任和服務本位, 實現服務標準化和精準化。
其次, 堅持以互聯(lián)網和大數據技術為核心的技術創(chuàng)新?！白疃嗯芤淮巍备母镏荚诖蚱菩畔⒐聧u、實現數據共享, 是一項基礎性、聯(lián)動式、學習型的重大創(chuàng)新, 是迭代推動政府治理數字化轉型的重大舉措。“最多跑一次”改革, 就是充分利用互聯(lián)網和大數據等信息技術, 通過數字傳感器、電子控制器, 人機交互系統(tǒng)等設備, 將采集到的個人或企業(yè)、社會等信息上傳到云端, 然后由計算機大數據處理器 (云處理器) 進行數據分類甄別, 再進行智能化處置或人工處置, 從而實現群眾或企業(yè)少跑路甚至不跑路, 只讓數據跑路的服務功能。信息技術的發(fā)展一直是政府治理創(chuàng)新的重要驅動力, 因此, 政府信息管理技術成為當代公共服務系統(tǒng)日益走向理性化、現代化的重要前提。我們可以說, 沒有互聯(lián)網和大數據等信息技術的支撐, “最多跑一次”改革根本不可能發(fā)生, 而要實現“最多跑一次”改革的可持續(xù), 還必須更進一步依賴技術創(chuàng)新?；ヂ?lián)網和大數據技術的創(chuàng)新空間巨大, 這就為進一步推進和深化“最多跑一次”改革, 最終實現政府治理體系和治理能力現代化提供了堅實的技術支撐。
總之, “最多跑一次”改革是“互聯(lián)網+”時代浙江探索政府治理現代化的重要實踐與探索。它以群眾的獲得感和滿意度為中心來進行行政審批制度的頂層設計, 將政府治理理念的創(chuàng)新同信息時代的互聯(lián)網和大數據技術等技術創(chuàng)新相結合, 利用“互聯(lián)網+政務服務”的思維方法來提高行政效率, 整合社會資源, 優(yōu)化管理進程, 構建網上服務與線下服務相結合的一體化新型政務服務體系, 從而不斷推進服務型政府、責任型政府、法治型政府和廉潔型政府治理角色的塑造, 為實現國家治理體系和治理能力現代化提供了浙江樣本和浙江方案。
參考文獻：略
