浙江省政府自2017年推出“最多跑一次”改革以來，群眾辦事實(shí)現(xiàn)率和滿意率大大提高，得到了中央深改辦的高度肯定。其中，企業(yè)注冊登記的102個事項(xiàng)全部實(shí)現(xiàn)了 “最多跑一次”。該項(xiàng)改革對登記的便利化提出了更高要求，登記門檻更低。改革新政下，關(guān)于注冊登記虛假資料的行政訴訟和行政復(fù)議時有發(fā)生，登記機(jī)關(guān)和經(jīng)辦人因?yàn)樯暾埲颂峤惶摷儋Y料可能面臨較大的風(fēng)險，必須盡快出臺應(yīng)對措施。
一、“最多跑一次”改革背景及遇到的問題
浙江省政府工作報告于2017年1月16日正式提出：加快推進(jìn)“最多跑一次”改革。該項(xiàng)改革是按照群眾和企業(yè)到政府辦事 “最多跑一次”的理念和目標(biāo)，從與群眾和企業(yè)生產(chǎn)生活關(guān)系最緊密的領(lǐng)域和事項(xiàng)做起，充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和大數(shù)據(jù)，全面推進(jìn)政府自身改革，倒逼各地各部門簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，促進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，使群眾和企業(yè)對改革的獲得感明顯增強(qiáng)、政府辦事效率明顯提升、發(fā)展環(huán)境進(jìn)一步改善，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力。
為進(jìn)一步落實(shí)企業(yè)注冊登記“最多跑一次”改革，浙江省工商局于2017年8月出臺《關(guān)于廢止工商部門擅自設(shè)置的工商登記前置審批事項(xiàng)的決定(浙工商企〔2017〕16號)》，明確廢止公司設(shè)立登記一律核對自然人股東身份證原件的規(guī)定，廢止企業(yè)設(shè)立、變更登記一律核對房產(chǎn)證原件的規(guī)定，廢止要求投資人或股東到登記現(xiàn)場簽字，廢止變更法定代表人或法定代表人超過60歲的到現(xiàn)場簽字的規(guī)定。廢止擅自設(shè)置的工商登記前置審批事項(xiàng)是商事登記貫徹落實(shí)形式審查，減少群眾跑腿次數(shù)的要求，但也必然造成涉假資料各類糾紛和訴訟大量增加。
近期，紹興諸暨已連續(xù)發(fā)生7起企業(yè)登記虛假資料的行政撤銷案例，個別被假冒身份者還提出了行政賠償要求。紹興柯橋2018年以來也發(fā)生6起因工商簽名不符提起的行政復(fù)議和行政訴訟案件。此前，柯橋區(qū)市場監(jiān)督管理局還于2017年底收到柯橋區(qū)人民法院的司法建議書，法院提出：其在審理謝王芳、謝王明、孫傳興訴柯橋區(qū)市場監(jiān)管局工商行政登記二案，均因通過鑒定確認(rèn)公司設(shè)立、變更登記材料中的“謝王芳、謝王明、孫傳興”簽名不是本人所簽，而被其判決撤銷相應(yīng)的公司設(shè)立登記、變更登記行為。雖然《公司登記管理?xiàng)l例》《企業(yè)登記程序規(guī)定》相關(guān)條款規(guī)定申請人對工商登記實(shí)質(zhì)性內(nèi)容真實(shí)性負(fù)責(zé)，但同時也規(guī)定公司登記機(jī)關(guān)根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，依法進(jìn)行核實(shí)；為減少工商登記爭議、穩(wěn)定公司登記行政管理秩序，構(gòu)建誠信市場，在申請登記事項(xiàng)涉及公司人合屬性時，登記機(jī)關(guān)應(yīng)在專業(yè)能力范圍內(nèi)審查申請登記材料的真實(shí)性和合法性，對僅有委托代理人提交申請登記材料時，應(yīng)通知申請人或相關(guān)人員到場，以核實(shí)申請登記材料中的簽名是否系本人所簽，申請登記事項(xiàng)是否系其本人真實(shí)意思表示。紹興市中級人民法院也給柯橋區(qū)市場監(jiān)管局發(fā)出了類似內(nèi)容的司法建議書。
二、注冊登記虛假資料的主要表現(xiàn)形式
(一)股東身份虛假，利用別人丟失的身份證辦理注冊登記。各地已發(fā)生多起被害人身份證遺失后，被不法分子利用注冊企業(yè)，并從事違法經(jīng)營，有些還利用虛假登記企業(yè)虛開增值稅發(fā)票，造成嚴(yán)重后果。甚至有發(fā)現(xiàn)身份證原件系偽造的情況。例如，2017年12月，應(yīng)勇舉報稱當(dāng)事人諸暨市瑞銀柳廣告有限公司冒用其身份登記注冊，將其登記為該公司股東及法定代表人，后經(jīng)諸暨市局調(diào)查屬實(shí)，已撤銷登記。
(二)身份證為真，但利用別人在其他地方使用過的身份證復(fù)印件擅自注冊登記。因注冊登記門檻過低，只需提供自然人身份證復(fù)印件即可以作為股東注冊公司，個人在使用身份證復(fù)印件辦理出行、購房等手續(xù)時，身份證復(fù)印件被不發(fā)分子利用而虛假注冊公司。
(三)法定代表人身份信息虛假。因?yàn)榉ǘù砣艘袚?dān)企業(yè)的法律責(zé)任，風(fēng)險較大，不法企業(yè)盜用別人的身份證作為注冊企業(yè)的法定代表人，受害人在不知情的情況下“被”當(dāng)上了法定代表人，一旦企業(yè)出事，也無法追究企業(yè)實(shí)際經(jīng)營者的責(zé)任。還有一種情況是法定代表人身份信息是真，事先也和當(dāng)事人打過招呼，但為逃避責(zé)任，企業(yè)登記資料上法定代表人的簽名系他人代簽，企業(yè)出事，該企業(yè)名義上的法定代表人往往辯解是不知情被別人利用身份證復(fù)印件。例如，2017年11月，周麗麗舉報當(dāng)事人諸暨龍諾環(huán)?？萍加邢薰久坝闷渖矸莸怯涀裕瑢⑵涞怯洖樵摴痉ǘù砣?，經(jīng)調(diào)查注冊登記材料中的法定代表人周麗麗身份證系王文輝擅自冒用，周麗麗簽字系王文輝讓方飛鋒偽造，諸暨市局按照《中華人民共和國行政許可法》第六十九條規(guī)定，已予以撤銷登記。造假者王文輝被移送公安機(jī)關(guān)處理。周麗麗向行政機(jī)關(guān)提出了賠償要求。
(四)住所使用證明虛假。由于租賃企業(yè)住所需要一定成本，企業(yè)注冊登記申請人利用別人的產(chǎn)權(quán)證復(fù)印件，通過改頭換面，如替換產(chǎn)權(quán)人、房屋位置等提交給登記機(jī)關(guān)作為住所資料，造成后續(xù)企業(yè)無法查找。
(五)設(shè)立登記資料真實(shí)，但后續(xù)變更簽字為假。企業(yè)在辦理股東、注冊資本、法定代表人等重大事項(xiàng)變更登記時因?yàn)槠渌蓶|不配合或貪圖方便擅自模仿筆跡代簽其他股東名字。這類情況在登記實(shí)務(wù)中大量存在，一旦企業(yè)股東面臨利益糾紛，登記機(jī)關(guān)經(jīng)常無故背鍋，引發(fā)行政訴訟。例如，2017年底，浙江百之美飲品有限公司原股東和法定代表人張海忠舉報稱當(dāng)事人浙江百之美飲品有限公司偽造其簽名辦理了公司股東變更登記，經(jīng)諸暨局調(diào)查簽字確系虛假已撤銷。
三、防范虛假資料的對策建議
(一)共享公安部門公民身份信息庫。對企業(yè)注冊登記部門開放失竊身份證信息庫，企業(yè)全程電子化登記系統(tǒng)與公安部門公民身份信息庫實(shí)現(xiàn)自動比對，對失竊身份證作為股東或公司管理人員登記的申請人自動攔截，并通報公安部門。
(二)在全程電子化登記系統(tǒng)手機(jī)端開發(fā)人臉識別、簽字識別等功能；對設(shè)立登記、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、法定代表人變更等涉及人合屬性的登記事項(xiàng)實(shí)行遠(yuǎn)程身份認(rèn)證和簽字識別，股東本人和法定代表人不需要到現(xiàn)場即可實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程認(rèn)證識別。
(三)電話核實(shí)。利用原有的企業(yè)登記信息或申請資料上的股東或法定代表人聯(lián)系電話，對有問題的企業(yè)申請登記通過電話核實(shí)，及時發(fā)現(xiàn)問題，避免虛假登記。
(四)與國土部門聯(lián)網(wǎng)核查。與不動產(chǎn)登記部門信息共享，一則可以方便群眾，在提供必要手續(xù)后可以幫助復(fù)印產(chǎn)權(quán)證，二則可以對申請人提交的涉嫌造假的產(chǎn)權(quán)證復(fù)印件核實(shí)產(chǎn)權(quán)證真?zhèn)危乐故芾碓俅巍爸谱鳌边^的產(chǎn)權(quán)證明；條件成熟時可以開發(fā)產(chǎn)權(quán)使用證明與國土部門數(shù)據(jù)庫自動比對校驗(yàn)功能。
(五)對有不良信用記錄的自然人建立注冊登記黑名單。在全程電子化登記系統(tǒng)設(shè)置警示信息，對納入黑名單范疇的自然人應(yīng)啟動嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)。
四、提交虛假資料騙取登記后的救濟(jì)舉措
目前基層登記窗口普遍事多人少，在“最多跑一次”改革背景下，注冊登記實(shí)行書式審查，又不能讓群眾多跑路，簽字的真?zhèn)螒{窗口工作人員眼睛很難識別，為避免爭吵和投訴，難免會有申請人提交虛假材料騙取登記的情況發(fā)生，為使改革持續(xù)穩(wěn)定推進(jìn)，同時保護(hù)基層工作人員的工作積極性，急需對工作人員建立容錯免責(zé)機(jī)制。同時，對該類企業(yè)要建立合適的改正或撤銷制度。
(一)建立容錯免責(zé)機(jī)制。申請人提交虛假材料，造成行政復(fù)議或行政訴訟敗訴，但經(jīng)辦人員已經(jīng)盡到形式審查義務(wù)的或非主觀故意的，免于追究經(jīng)辦人員職責(zé)。經(jīng)確定容錯免責(zé)的對個人在干部提拔任用中，不作負(fù)面評價；在干部年度考核、評先評優(yōu)中不受影響。對所在單位，在年度黨風(fēng)廉政建設(shè)考核中免予扣分，免予取消評先評優(yōu)資格；在社會滿意度測評中免予扣分；在年度目標(biāo)責(zé)任制考核中免予扣分。
(二)探索虛假登記糾錯辦法。對申請人提交虛假資料獲得登記的，目前主要采取的辦法有：一是引導(dǎo)當(dāng)事人向人民法院提起民事訴訟；二是登記機(jī)關(guān)主動做出責(zé)令改正或撤銷登記的行政行為?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)注冊資本登記制度改革方案的通知》中明確：“尊重市場主體民事權(quán)利，工商行政管理機(jī)關(guān)對工商登記環(huán)節(jié)中的申請材料實(shí)行形式審查。股東與公司、股東與股東之間因工商登記爭議引發(fā)民事糾紛時，當(dāng)事人依法向人民法院提起民事訴訟，尋求司法救濟(jì)。”但實(shí)踐中，因司法民事程序耗時耗力，當(dāng)事人往往選擇采取行政復(fù)議或行政訴訟，一定要當(dāng)事人走民事訴訟，會激化矛盾。當(dāng)事人系被盜用身份證或其他不知情情況下被企業(yè)違法利用身份的案例比較適宜采取登記機(jī)關(guān)主動撤銷，具體可依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國公司登記管理?xiàng)l例》的相關(guān)條款操作；對身份信息為真，變更登記時虛假簽字且多次變更案情復(fù)雜的建議提起民事訴訟為妥；另外對虛假登記造成嚴(yán)重后果的應(yīng)移交公安機(jī)關(guān)處理以對不法分子起到威懾作用。對不同虛假登記情況制定相應(yīng)的糾錯制度，保證暢通高效的救濟(jì)途徑，能有效平息當(dāng)事人對登記機(jī)關(guān)的不滿情緒。
(三)與紀(jì)委法院檢察院等部門建立會商制度。就注冊登記領(lǐng)域?yàn)樨瀼芈鋵?shí)“最多跑一次”改革推出的免于提交身份證原件核實(shí)、免于提交產(chǎn)權(quán)證原件核實(shí)、免于面簽等措施做好溝通工作，對申請人提交虛假資料造成的投訴、信訪、行政復(fù)議和行政訴訟，應(yīng)該認(rèn)定為申請人對提交資料的真實(shí)性負(fù)責(zé)達(dá)成共識，并駁回申請人不正當(dāng)?shù)脑V求。
在目前全社會信用體系尚不完善，銀行開戶、房產(chǎn)過戶、乘車出行、快遞紛紛要求實(shí)名制的情形下，企業(yè)注冊登記既要堅持形式審查的原則，又要利用信息化等多種手段，堵疏結(jié)合，防范受理登記虛假資料與推出簡易可行的撤銷登記措施相結(jié)合，獲得群眾辦事便利化和降低政府履職風(fēng)險的雙贏。
