大部制改革，一種權力結構的重構
所謂大部制，也稱大部門制、大部委制、大部門體制，是指政府各級部門在機構設置上，按綜合管理職能合并政府部門，加大橫向覆蓋的范圍，整合職能和管轄范圍相近，業(yè)務性質類似的政府部門，在此基礎上組建一個更大部門的管理體制，從而最大限度地避免職能交叉、政出多門、多頭管理，提高行政效率，降低行政成本。
大部制改革的實質，是一種權力結構的重構，是政府運行體系和運行機制的一種重新確立；改革的關鍵，是實現政府職能的轉變。
這次國務院以大部制為特征的機構改革，圍繞轉變政府職能和理順職責關系，在合理配置職能、優(yōu)化組織結構方面邁出了重要步伐。改革突出了三個重點：
第一，加強和改善宏觀調控以及重要領域的管理，促進科學發(fā)展。合理配置宏觀調控部門的職能，形成科學權威高效的宏觀調控體系；完善工業(yè)和信息化管理體制，加快走新型工業(yè)化道路；加強能源管理機構，保障能源安全；改進交通運輸管理，加快形成綜合交通運輸體系；加大環(huán)境保護力度，促進環(huán)境友好型社會建設等。
第二，著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務部門建設。加強人力資源管理，建立健全從就業(yè)到養(yǎng)老的服務和保障體系；加快建立住房保障體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設；理順食品藥品監(jiān)管體制，進一步落實食品綜合監(jiān)督責任等，切實解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。
第三，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設置，整合完善重要行業(yè)管理體制，加強與整合社會管理和公共服務部門，結合職能部門的調整和整合對議事協調機構及其辦事機構進行精簡和規(guī)范。
機構改革一定程度上陷入“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的循環(huán)
改革開放30年來，我國經濟社會經歷了急劇的變革和轉型，行政體制也一直處在改革和調整之中。
從1982年至今，我國的行政體制歷經六次大的改革。應該承認，經過不斷改革，我國現行的行政管理體制基本回應了經濟社會的發(fā)展變化，但時至今日，與市場經濟所需要的現代服務型政府的要求還有較大差距，機構改革一定程度上陷入“精簡－膨脹―再精簡―再膨脹”的循環(huán)。
主要表現在：
第一，職能劃分不清，機構交叉重疊。政府重權力行使、重管治控制，輕權利保障、輕治理服務。如農業(yè)的產前、產中、產后管理，就涉及14個部委局辦。
第二，政府結構不合理，權責脫節(jié)。中央高度集權，強勢部門權力過大且缺乏監(jiān)督，地方權力有限。中央政府與地方政府之間、政府部門之間權責脫節(jié)，“權力大的責任小，權力小的責任大”。各級政府之間是“權力在上面、責任在下面”，政府機構內部則是“責任在上面、權力在下面”。
第三，機構部門之間協調不力，運行不暢。各級政府和各個機構都是“眼光向上”，平行機構之間無法協調，出了問題眼望上面，相互推諉扯皮。行政管理障礙多、盲區(qū)多、堵點多。
第四，行政效率低下，管理成本高昂。政出多門，文山會海，繁文縟節(jié)，耗時費力，效率低下，效果不佳。
第五，法治不夠，政策法規(guī)系統(tǒng)協調不夠，行政執(zhí)行不力。法律、法規(guī)、政策之間不協調，“政策打架、法規(guī)打架”經常出現。機構設置、編制、人員、預算超編超支是常態(tài)，個人意志超越政策法規(guī)的現象也不少見。
究其原因，從大的方面說，我國經濟社會經歷了前所未有的急劇變化和快速轉型，獨特而又復雜的國情決定我國的行政體制改革不可能一步到位。從行政管理理論來說，行政體制與行政機制、部門動力、政府法治的不對稱關系是造成行政體制問題的癥結所在。同時，因受制于各種利益關系的牽扯，使得行政體制改革總是落后于經濟社會發(fā)展的步伐和需要。
能否降低交易協調成本，是判斷大部制成功與否的關鍵
根據科斯第二定理，任意一項改革和調整后，節(jié)省的部門之間的交易成本和協調成本，即改革獲得的收益，必須大于或等于改革后增加的內部管理和協調成本。
從管理角度看，行政管理必須保持適當的管理幅度和管理層次。大部制主要是著眼于解決部門職能分工導致部門之間協調成本高昂的問題，將部門之間的協調關系內化為部門之內的管理關系，從而降低交易和協調成本，提高行政管理效率。因此，能否內化和降低交易協調成本，是判斷大部制機構設立和大部制運行成功與否的關鍵。
因為，大部制盡管有便于協調和相對集中管理的優(yōu)點，理論上可以降低交易和協調成本，但大部制建立后，在部內會產生很多平行的部門和更多的層級，增加部門內的管理難度和協調成本。所以，大部制也是有邊界和局限的。
理論上，大部制的部門職能邊界無法確切劃定，往往是利益博弈之后的一個政治決定而不是科學論證的方案。由于既得利益和不同的組織文化，大部制的部門整合困難重重，硬捏在一起的不同機構往往難以形成真正的內聚力，內耗嚴重，部門內部的管理協調成本甚至高于部門之間的交易協調成本。
行政管理在管理的幅度和層次上也有一定的限度和合理區(qū)間，過大的部門會增加部門內部的管理困難和運行成本，可能降低管理效率和服務質量；大部制下的部門權力集中，也增加了對大部門的監(jiān)督難度。
順利推動大部制改革，實現大部制改革的既定目標，需要強化政府和部門首長的整體掌控力和綜合協調能力，更需要深入研究論證，做好頂層設計和具體方案設計，圍繞“轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能”基本要求和“權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的目標，確定科學的改革目標，尋找正確的改革關鍵點，制定系統(tǒng)配套的改革方案，明確大部制改革的輕重緩急和要點難點。
大部制改革的關鍵點包括改革的發(fā)力點、突破口和創(chuàng)新點。發(fā)力點是切實轉變政府職能，確立明確科學的權責體系，建立適應市場經濟和公共服務要求的財政體系，加強行政法制建設。
改革的突破口是利益關系的調整，要進行合理的權力配置、職能設置和機構設置，構建中央政府與地方政府，政府部門之間、地區(qū)之間協調、和諧的利益關系。
改革的創(chuàng)新點將是大部制的推進實施，使行政權力配置和運行機制得到優(yōu)化，決策、執(zhí)行、監(jiān)督適當分離又相互制約，中央與地方、部門與部門之間的財權、事權、人權配置均衡，權責對等。
大部制改革，一個長期的動態(tài)過程
第二次世界大戰(zhàn)以后，美國、英國、法國、德國、日本等主要發(fā)達國家的政府機構，都先后實行大部門體制，大部制成為世界發(fā)達國家行政體制的發(fā)展趨勢。
從這些國家的經驗來看，大部制改革，不是完成時，而是進行時，是一個隨著社會經濟發(fā)展變化而不斷進行的動態(tài)過程。
我國的大部制行政體制改革，也不可能一步到位，更不可能在一夜之間完成。這次改革，有的部門只邁出了半步，有些部門還基本未動，我國行政體制離真正的大部制還有相當長的路程。
可以預期，今后10～15年，我國還將持續(xù)推動行政體制和大部制改革，國務院機構中的教科文、衛(wèi)生福利、大交通、大工商貿易、大農業(yè)、大金融、大社保、國土資源等部門，將在今后的行政改革中次第展開，到2020年左右，行政體制和大部制改革才有可能基本實現預期目標。
這個目標，是要建立與發(fā)展社會主義市場經濟和社會主義民主政治相適應，與建設社會主義先進文化和構建社會主義和諧社會相協調的行政管理體制。
具體來說，是要實現三個根本轉變，即實現政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變；實現政府組織機構及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉變；實現行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉變。
作者簡介 王國華
華中科技大學公共管理學院教授、博士生導師；中國財政學會理事、中國行政管理學會理事、湖北省公共管理學會常務理事；湖北省青聯常委；財政部財政科學研究所經濟學博士，以色列巴伊蘭大學博士后。
主要研究方向：公共政策分析、政府治理和行政改革、城市圈政策協調。在《新華文摘》、《光明日報》理論版、《中國行政管理》、《財政研究》、《江漢論壇》等重要刊物發(fā)表論文40多篇，由人民出版社、中國社會科學出版社、經濟科學出版社出版著作6本。
