黨的十七大報(bào)告明確指出，要完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，這就對(duì)各級(jí)政府網(wǎng)站建設(shè)提出了更深層次的要求。隨著2008 年第七屆中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估會(huì)議的落幕，我國(guó)行政體制改革和電子政務(wù)建設(shè)的步伐又向前邁出了強(qiáng)有力的一步，7 年來(lái)，由原國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室組織的政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估對(duì)地方政府網(wǎng)站建設(shè)起到了舉足輕重的作用，其根本目的是為我國(guó)政府體制改革提供最直觀層面的支持；而另一方面，在看到取得的成績(jī)的同時(shí)，地方政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估依然存在著種種問(wèn)題，值得進(jìn)行深入的探討和研究。

　　一、基礎(chǔ)理論應(yīng)用

　　（一）“4E”標(biāo)準(zhǔn)

　　20世紀(jì)80年代，英國(guó)效率小組在財(cái)務(wù)管理新方案的改革中設(shè)立了經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）的“3E”評(píng)估方案，后來(lái)，英國(guó)財(cái)政部對(duì)“3E”的含義進(jìn)行了清晰的解釋[1]：經(jīng)濟(jì)，在保證適當(dāng)質(zhì)量的前提下，以最低的成本取得所需要的人力和物力資源并提供合格的服務(wù)，它強(qiáng)調(diào)的是資源的節(jié)約，追求的是成本最低化；效率，以一定數(shù)量的資源投入獲得最大的產(chǎn)出，或者說(shuō)是以最小的資源獲得一定數(shù)量的產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)的是投入與產(chǎn)出的關(guān)系，追求的是投入的有效性；效益，事業(yè)、項(xiàng)目、組織的執(zhí)行是否達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)程度如何，產(chǎn)生哪些影響和效果，強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果，追求的是目標(biāo)的最優(yōu)化。鑒于“3E ”績(jī)效評(píng)估指標(biāo)過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)效益而忽略了社會(huì)價(jià)值等理念，如平等、公益、公平等，學(xué)者們就添加了“公平”（Equity），使之成為“4E”績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。這些可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)更直接地體現(xiàn)出政府政務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，為盡量減少行政干涉，建立以市場(chǎng)為主體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境提供有利的條件。

　　（二）標(biāo)桿管理

　　標(biāo)桿管理（Benchmarking）起源于20 世紀(jì)70 年代末80年代初，首先開(kāi)辟標(biāo)桿管理先河的是美國(guó)施樂(lè)公司，后來(lái)又被美國(guó)生產(chǎn)力與質(zhì)量中心規(guī)范化而得以成為一種以模仿超越為理念的管理方式，標(biāo)桿管理是一個(gè)認(rèn)識(shí)和引進(jìn)最佳實(shí)踐以提高績(jī)效的過(guò)程[2] 。在確定標(biāo)桿對(duì)象后，以此作為政府工作的戰(zhàn)略目標(biāo)，將每個(gè)階段實(shí)施結(jié)果與相對(duì)設(shè)立的標(biāo)桿進(jìn)行比較、跟蹤、學(xué)習(xí)，找出差距并進(jìn)行總結(jié)性評(píng)估，及時(shí)合理地調(diào)整實(shí)施情況，直至達(dá)到指定標(biāo)桿，甚至確定更高的標(biāo)桿。標(biāo)桿管理對(duì)于地方政府而言，首要的目標(biāo)是要認(rèn)識(shí)到自己的不足，然后結(jié)合該地區(qū)的實(shí)際情況，選擇要學(xué)習(xí)的標(biāo)桿對(duì)象，最后確定要超越的深度與廣度。在使用標(biāo)桿管理時(shí)，要注意將這套方法應(yīng)用于對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩個(gè)方面，在建立有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ)上，對(duì)內(nèi)追求公務(wù)員自身素質(zhì)的提高，對(duì)外創(chuàng)造更顯著的經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及一系列的社會(huì)目標(biāo)，如基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善，社會(huì)犯罪率的降低，人民滿(mǎn)意度的上升等。

　　（三）平衡計(jì)分卡

　　平衡計(jì)分卡最初源于1990年美國(guó)Norton 研究所主持并完成的“衡量未來(lái)組織的業(yè)績(jī)”這項(xiàng)課題的研究成果。在此基礎(chǔ)上，課題帶頭人——美國(guó)著名管理會(huì)計(jì)學(xué)家Kaplan 和復(fù)興方案公司總裁Norton 進(jìn)行了全面深入的研究，隨后幾年陸續(xù)發(fā)表了《平衡計(jì)分法：良好的績(jī)效測(cè)評(píng)體系》、《平衡計(jì)分卡的應(yīng)用》等專(zhuān)著，使平衡計(jì)分卡的理論和方法得以系統(tǒng)化[3]。引入到政府績(jī)效評(píng)估中，補(bǔ)充了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、環(huán)境因素等軟性指標(biāo)，不再單一地以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要評(píng)價(jià)指標(biāo)。政府的戰(zhàn)略目標(biāo)要求分配各指標(biāo)之間的權(quán)重，強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)指標(biāo)與戰(zhàn)略之間互為因果的關(guān)系，因此能清楚地描述出組織的戰(zhàn)略目標(biāo)，使之被成員接受，并與個(gè)人目標(biāo)相結(jié)合?？梢哉f(shuō)，績(jī)效管理注重顧客理念推廣，而平衡計(jì)分卡則使顧客理念從財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)4 個(gè)現(xiàn)實(shí)操作層面得到確立，重新澄清公共部門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)混亂不清的服務(wù)觀念，提高公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的有效性與實(shí)用性。

　　二、地方政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀及問(wèn)題

　　從“十一五”對(duì)電子政務(wù)建設(shè)的規(guī)劃來(lái)看，政務(wù)信息公開(kāi)、在線(xiàn)辦事和公眾參與3 大功能的實(shí)現(xiàn)程度直接決定了政府網(wǎng)站績(jī)效水平的高低，更體現(xiàn)出政府職能轉(zhuǎn)變與管理創(chuàng)新的意識(shí)和效果。因此，地方政府網(wǎng)站能否發(fā)揮實(shí)際的功能、能否真正提高政府“執(zhí)政為民”的能力，也就成為衡量網(wǎng)站建設(shè)水平優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)現(xiàn)有的網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估體系提出了新的要求。

　?。ㄒ唬┑胤秸W(wǎng)站績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置方式有待改進(jìn)

　　2002 年，聯(lián)合國(guó)公共經(jīng)濟(jì)與公共管理局和美國(guó)公共管理協(xié)會(huì)一起對(duì)聯(lián)合國(guó)190個(gè)成員國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)狀況進(jìn)行了調(diào)查研究和分析比較，發(fā)表了1 份聯(lián)合報(bào)告。該報(bào)告從“政府網(wǎng)站建設(shè)現(xiàn)狀”、“信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”以及“人力資源素質(zhì)”等方面提出了衡量電子政務(wù)發(fā)展水平的“電子政務(wù)指數(shù)”，還將各國(guó)電子政務(wù)的網(wǎng)站建設(shè)劃分為起步階段、提高階段、交互階段、在線(xiàn)事務(wù)處理階段和無(wú)縫鏈接5 個(gè)階段，以量化各國(guó)的電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)水平[4]。我國(guó)2008 年的評(píng)估工作根據(jù)全國(guó)網(wǎng)站內(nèi)容建設(shè)的重點(diǎn)，重新設(shè)計(jì)了省級(jí)和地市級(jí)政府網(wǎng)站用戶(hù)調(diào)查問(wèn)卷。從7月1日至10月中旬，中國(guó)軟件評(píng)測(cè)中心組織了近500人的調(diào)查工作團(tuán)隊(duì)，對(duì)32 家省級(jí)政府網(wǎng)站、333 家地市級(jí)政府網(wǎng)站開(kāi)展實(shí)地調(diào)查工作，自10月15日起，陸續(xù)對(duì)回收的調(diào)查問(wèn)卷進(jìn)行了系統(tǒng)分析，并將調(diào)查結(jié)果匯總至2008 年綜合績(jī)效評(píng)估結(jié)果當(dāng)中[5]。

　　由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，以同樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)不同地區(qū)的政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站建設(shè)水平進(jìn)行評(píng)估是有失公允的，軟硬件基礎(chǔ)設(shè)備上的差異會(huì)在很大程度上影響地方政府網(wǎng)站建設(shè)的排名，這種差別尤其體現(xiàn)在我國(guó)地方政府的橫向比較上。因?yàn)槲覈?guó)東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯較中西部發(fā)達(dá)，政府網(wǎng)站建設(shè)的階段較高，互聯(lián)網(wǎng)的普及率也相應(yīng)較高，在需要民眾參與的網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估指標(biāo)方面會(huì)占有明顯優(yōu)勢(shì)，如果不對(duì)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平或者是政府網(wǎng)站建設(shè)階段加以區(qū)別對(duì)待，那么政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)置不僅達(dá)不到公平公正這一評(píng)估的最基本要求，甚至?xí)?duì)落后地區(qū)的網(wǎng)站建設(shè)產(chǎn)生消極影響。

　　（二）地方政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估的評(píng)估方資源亟待整合

　　地方政府網(wǎng)站建設(shè)從根本上說(shuō)是為了解決民生問(wèn)題，而不是為了展現(xiàn)一個(gè)政府網(wǎng)站設(shè)計(jì)的有多么美觀或者是政府的門(mén)面和政績(jī)有多么顯著，因此，政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估需要以結(jié)果為導(dǎo)向、以惠民為目的。目前的大多做法是在評(píng)估中引入第三方參與評(píng)估，即專(zhuān)家評(píng)估、機(jī)器評(píng)估、用戶(hù)滿(mǎn)意度評(píng)估這3種。其中，專(zhuān)家評(píng)估以其可操作性、客觀性、公平性和科學(xué)性，成為我國(guó)政府網(wǎng)站第三方評(píng)估的最主要方式，并被政府部門(mén)、研究機(jī)構(gòu)和社會(huì)各界普遍接受。機(jī)器評(píng)估可對(duì)網(wǎng)站的鏈接/ 瀏覽速度、站點(diǎn)可用性、網(wǎng)絡(luò)安全等方面進(jìn)行比較精確的評(píng)估；用戶(hù)滿(mǎn)意度評(píng)估可讓廣大普通用戶(hù)參與進(jìn)來(lái)，深入了解政府網(wǎng)站的應(yīng)用現(xiàn)狀和需求，為政府網(wǎng)站的未來(lái)發(fā)展方向提供可靠的依據(jù)。

　　3個(gè)方面的評(píng)估各有優(yōu)缺點(diǎn)，結(jié)合起來(lái)能互補(bǔ)不足，而在我國(guó)現(xiàn)有的地方政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估體系中，這3個(gè)方面卻并未達(dá)到真正的有機(jī)結(jié)合。比如，專(zhuān)家將大部分的精力都投身于具體指標(biāo)的設(shè)計(jì)上去，并沒(méi)有提出細(xì)致的獎(jiǎng)懲措施與如何改進(jìn)的參考意見(jiàn)；機(jī)器評(píng)估看上去就是一大片參數(shù)，普通民眾無(wú)法真正理解指標(biāo)設(shè)計(jì)與評(píng)估的意義；而用戶(hù)滿(mǎn)意度調(diào)查獲取的信息主要是宏觀上的，無(wú)法對(duì)各具體指標(biāo)進(jìn)行準(zhǔn)確細(xì)化的評(píng)估，這是最大的缺點(diǎn)。因此，如何將評(píng)估方的資源加以整合利用是改善現(xiàn)有績(jī)效評(píng)估瓶頸的突破口。

　　（三）地方政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估的實(shí)際應(yīng)用難以到位

　　在我國(guó)政府從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，電子政務(wù)無(wú)可爭(zhēng)議地成為這種政府功能轉(zhuǎn)型的重要實(shí)現(xiàn)方式，地方政府網(wǎng)站的建設(shè)水平也就最直觀地變成了電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)與否的標(biāo)準(zhǔn)，也就是說(shuō)，地方政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估的一個(gè)重要目標(biāo)是為了檢驗(yàn)各地方政府的服務(wù)性功能。事實(shí)上，以政府網(wǎng)站建設(shè)為標(biāo)志的電子政務(wù)的成功率普遍不高。世界銀行首席信息專(zhuān)家羅伯特·舒瓦爾指出，發(fā)展中國(guó)家的電子政務(wù)項(xiàng)目大約有35% 完全失敗，50% 的項(xiàng)目部分失敗。根據(jù)Standish Group的報(bào)告，即使是像美國(guó)這樣的信息強(qiáng)國(guó)，在2002 年政府和企業(yè)的信息技術(shù)項(xiàng)目中，也有22% 的項(xiàng)目完全失敗，49%的部分失敗[6]。電子政務(wù)的低成功率也就意味著政府服務(wù)性功能的發(fā)揮受到抑制，怎樣更好地發(fā)揮各地方政府網(wǎng)站的服務(wù)性功能，應(yīng)該成為以績(jī)效評(píng)估為手段的政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中的突破口。除了使政府的轉(zhuǎn)型速度加快之外，地方政府網(wǎng)站的建設(shè)從根本上是要為民眾提供更多更好的服務(wù)。我國(guó)政府的電子政務(wù)建設(shè)才處于起步階段，以浙江省的一份《政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估網(wǎng)上調(diào)查》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，共有2281人參與了該次調(diào)查，其中86.46% 的參與調(diào)查人員的年齡在24—45歲之間，79.44% 的學(xué)歷屬于大學(xué)本科或?qū)？?，?1.78%的調(diào)查人員隸屬于黨政機(jī)關(guān)/社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位，19.3% 的屬于企業(yè)管理人員[7]。這些數(shù)據(jù)反映出關(guān)注政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估的人員范圍存在局限性，全民參與的目標(biāo)遠(yuǎn)未達(dá)到，網(wǎng)站的宣傳力度亦顯不足。僅有2000多人自愿參與該調(diào)查，相對(duì)群體基數(shù)如此龐大的網(wǎng)民，可以看出廣大群眾并未將政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站視為習(xí)慣瀏覽的對(duì)象。如何使政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的應(yīng)用真正滲透到人民群眾的日常生活中去，亦對(duì)地方政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估的設(shè)計(jì)提出了新的挑戰(zhàn)。