黨的十七大提出加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略任務(wù)。十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》在深刻闡述深化行政管理體制改革的重要性和緊迫性，深化改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，從加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)政府機構(gòu)改革、加強依法行政和制度建設(shè)三個方面，提出深化行政管理體制改革的建議。十一屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》對此進(jìn)行了初步落實。由此，深化行政管理體制改革的三個維度逐漸清晰起來。

　　◆職能維度：服務(wù)型政府

　　建設(shè)一個什么樣的政府，是行政管理體制改革首先要思考清楚的問題。黨的十七大明確指出，政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷深化。行政管理體制改革作為深化政治體制改革的重要環(huán)節(jié)，必須與經(jīng)濟社會發(fā)展提出的新要求相適應(yīng)。

　　從經(jīng)濟社會發(fā)展來看，我國經(jīng)歷了從高度集中的計劃經(jīng)濟體制和結(jié)構(gòu)單一的社會結(jié)構(gòu)，向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換和社會結(jié)構(gòu)逐漸分化的歷史過程。實行計劃經(jīng)濟，客觀上需要政府對經(jīng)濟資源強有力的控制，對經(jīng)濟生活強有力的干預(yù)，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會快速發(fā)展。與之相適應(yīng)，在社會方面，我國社會結(jié)構(gòu)比較單一，社會各階層的利益高度整合。在這種經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)下，我國構(gòu)建了以“控制”為特征的“管理型政府”。

　　隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，“管理型政府”逐漸暴露出與經(jīng)濟社會發(fā)展要求不相適應(yīng)的問題。在市場經(jīng)濟體制下，客觀上要求政府和市場、政府和社會發(fā)揮各自的功能，否則就會阻礙經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。而“管理型政府”的問題，在于犯了“管得過多，管得過死”的錯誤。許多應(yīng)該由市場和社會解決的問題，政府不適當(dāng)?shù)匕鼣埾聛怼６S多市場和社會無力解決的問題，政府又沒有很好地解決，造成政府在管理過程中的“越位、錯位和缺位”。在成熟的市場經(jīng)濟條件下，政府的主要功能應(yīng)該是彌補市場的不足。市場和社會最需要政府做的就是承擔(dān)經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的功能，這些功能的發(fā)揮，是以政府為社會提供“服務(wù)”為總特征的。因此，可以用“服務(wù)型政府”來概括市場經(jīng)濟條件下的政府模式。為此，黨的十七大提出建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略任務(wù)，為深化行政管理體制改革指明了方向。

　　建設(shè)服務(wù)型政府的核心，就是要把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。為此，必須加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，同時，通過改善經(jīng)濟調(diào)節(jié)，嚴(yán)格市場監(jiān)管，加強社會管理，注重公共服務(wù)，促使政府全面正確履行服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的職能。在經(jīng)濟調(diào)節(jié)上，政府主要運用經(jīng)濟手段、法律手段以及必要的行政手段，從宏觀上為國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展提供良好的環(huán)境。在市場監(jiān)管上，政府的主要職責(zé)在于推進(jìn)公平準(zhǔn)入，規(guī)范市場執(zhí)法，加強監(jiān)管，維護(hù)公平有序的市場秩序。在社會管理上，政府通過強化促進(jìn)就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配職能，完善社會保障體系，健全基層社會管理體制，維護(hù)社會穩(wěn)定。在公共服務(wù)上，政府則要著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)的健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，更好地為社會提供公共服務(wù)。

　　◆機構(gòu)維度：大部門體制

　　“管理型政府”事無巨細(xì)的管理活動，客觀上要求設(shè)置許多政府部門以適應(yīng)“加強管理”的需要，這樣就出現(xiàn)了與當(dāng)初設(shè)立政府部門愿望相反的問題。一是隨著政府部門的逐漸增多，機構(gòu)隨之膨脹起來，從而增加了社會的管理成本；二是政府分工越來越細(xì)，導(dǎo)致政府部門自身職能之間出現(xiàn)交叉，政府部門整體的協(xié)調(diào)性隨之下降，于是出現(xiàn)了政府的低效率；三是分工過細(xì)的政府部門，其管理行為容易陷入狹隘的部門利益，公共利益往往讓位于部門利益；四是管理范圍相對狹小的政府部門，其注意力往往集中在微觀控制活動，削弱了市場經(jīng)濟所要求的宏觀調(diào)控能力，并阻礙了市場功能的正常發(fā)揮；五是機構(gòu)龐雜的政府部門，削弱了國家對政府權(quán)力的控制，政府的廉潔受到嚴(yán)峻考驗。

　　為了克服這些問題，黨的十七大提出加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制的任務(wù)。實行大部門體制，就是要將職能相同或相近的部門整合、歸并為一個較大的部門，或者使相同相近的職能由一個部門管理為主，從而達(dá)到減少機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、多頭管理，增強政府履行職能能力的目的。

　　因此，政府機構(gòu)的設(shè)置必須圍繞政府的職能而展開。在市場經(jīng)濟條件下，政府的職能主要是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，政府的機構(gòu)調(diào)整也應(yīng)該圍繞這四個方面來展開，這次國務(wù)院機構(gòu)改革方案反映了這一客觀要求。通過調(diào)整國家發(fā)展和改革委員會的職能，特別是減少其微觀管理事務(wù)和具體審批事項，規(guī)定其與財政部、中國人民銀行等部門建立健全協(xié)調(diào)機制，從而為做好發(fā)展規(guī)劃和計劃、財稅政策、貨幣政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成科學(xué)權(quán)威高效的宏觀調(diào)控體系打下基礎(chǔ)；組建環(huán)境保護(hù)部、工業(yè)和信息化部、交通運輸部，目的在于加強環(huán)境管理機構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制，從而為整合完善行業(yè)管理體制，注重發(fā)揮行業(yè)管理部門在制定和組織實施產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃、國家標(biāo)準(zhǔn)等方面的作用奠定基礎(chǔ)；組建人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，啟動了以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務(wù)部門的工作。今后，要特別注意理順市場監(jiān)管體制，整合執(zhí)法監(jiān)管力量，解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題。同時，要加強社會管理和公共服務(wù)部門建設(shè)，健全管理體制，強化服務(wù)功能，更好地保障和改善民生。

　　◆行為維度：責(zé)任、法治和廉潔

　　十七屆二中全會在提出建設(shè)服務(wù)政府的同時，提出了建設(shè)責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的要求，這就從行為上對政府提出了新的要求。在法治社會，憲法和法律是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，對憲法和法律負(fù)責(zé)，就是對人民負(fù)責(zé)。嚴(yán)格依法辦事，不濫用職權(quán)，才能做到廉潔?？梢?，法治政府的建設(shè)，內(nèi)含了責(zé)任政府和廉潔政府的要求。因此，我國政府致力于以法治政府建設(shè)為契機，促進(jìn)責(zé)任政府、廉潔政府的建設(shè)。1999年11月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，從依法行政的角度，對政府的法制建設(shè)、行政立法、行政執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督、依法辦事等方面進(jìn)行了規(guī)范。2004年3月，國務(wù)院在《決定》的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，從轉(zhuǎn)變政府職能、健全決策機制、規(guī)范政府行為等方面，對法治政府建設(shè)的要求進(jìn)行了提升。十七屆二中全會通過的《意見》，站在戰(zhàn)略高度，從制度建設(shè)層面，對法治政府建設(shè)進(jìn)一步提出了新的更高的要求。綜合起來看，建設(shè)法治政府，應(yīng)做到以下幾個方面的要求。

　　首先，遵守憲法和法律是政府工作的根本原則。一方面，政府在提出法律議案、地方性法規(guī)草案，制定行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等制度建設(shè)時，要力求符合憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序，充分反映客觀規(guī)律和最廣大人民的根本利益；另一方面，政府必須規(guī)范行政決策行為，完善科學(xué)民主決策機制，健全行政執(zhí)法體制和程序，完善行政復(fù)議、行政賠償和行政補償制度，從制度上促使政府走上依法行政的軌道。

　　其次，要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，通過憲政制度健全監(jiān)督機制。各級政府要依法接受同級人大及其常委會的監(jiān)督，加強自身的層級監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督的作用，并依照有關(guān)法律規(guī)定接受司法機關(guān)實施的監(jiān)督。同時，各級政府要自覺接受政協(xié)的民主監(jiān)督，通過完善政務(wù)公開制度，及時發(fā)布信息，提高政府工作透明度，切實保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮新聞輿論和人民群眾的監(jiān)督作用。

　　此外，通過績效考核和行政問責(zé)等制度建設(shè)，促使政府做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究。通過建立科學(xué)合理的政府績效評估指標(biāo)體系和評估機制，健全以行政首長為重點的行政問責(zé)制度，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，推行政府績效管理和行政問責(zé)制度，提高政府的執(zhí)行力和公信力。

　　總之，通過明確政府的職能定位、整合政府的機構(gòu)設(shè)置、規(guī)范政府的行為方式，促使政府轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，從而建立起權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，為全面建設(shè)小康社會提供強有力的體制保障。

　　（作者為省委黨校副教授）