“公開(kāi)透明、讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，”這是溫家寶總理4月在《求是》雜志刊文所言。與之對(duì)應(yīng)的則是：2011年，有92個(gè)中央部門(mén)公開(kāi)了部門(mén)預(yù)算，90個(gè)中央部門(mén)公開(kāi)了部門(mén)決算，98個(gè)中央部門(mén)和北京、上海、廣東、陜西等省市公開(kāi)了“三公”經(jīng)費(fèi)使用情況，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)向社會(huì)發(fā)布預(yù)算執(zhí)行及財(cái)政收支等方面審計(jì)結(jié)果公告8000多篇。
無(wú)疑，十年來(lái)公眾感受權(quán)力運(yùn)行有所改進(jìn)的重要方面就是信息公開(kāi)。從“PM2.5”環(huán)境數(shù)據(jù)到“三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)，還有消費(fèi)者起訴衛(wèi)生部公開(kāi)修訂生乳標(biāo)準(zhǔn)的會(huì)議紀(jì)要獲勝訴，甚至近期幾名大學(xué)生分別對(duì)“表叔”、“房叔”申請(qǐng)個(gè)人工資信息公開(kāi)被拒的信息，都是此前不太敢想象的進(jìn)步。
上海市公共事務(wù)管理研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、復(fù)旦大學(xué)教授顧麗梅告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》，雖然信息公開(kāi)還沒(méi)有達(dá)到學(xué)界或者公眾所期待的程度，但是進(jìn)步還是很明顯，哪怕是一些申請(qǐng)被拒的情況，也反過(guò)來(lái)說(shuō)明申請(qǐng)渠道是通暢的，而公民的權(quán)利意識(shí)也在覺(jué)醒。當(dāng)然，最重要的還是一系列涉及信息公開(kāi)的制度被確立。
2007年4月24日《政府信息公開(kāi)條例》（下稱《條例》）公布，并于2008年5月1日起施行，這幾乎是信息公開(kāi)進(jìn)步最標(biāo)志性的事件。因?yàn)椤稐l例》確立了“公開(kāi)是原則，保密是特例”的理念，首次從法律上對(duì)政府信息公開(kāi)做了明確規(guī)定，使廣大群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限、辦事程序、辦事結(jié)果、監(jiān)督方式等信息能夠一目了然，保障了群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
此外，中共中央和國(guó)務(wù)院又多次發(fā)文，要求大力推行政務(wù)公開(kāi)，完善政府新聞發(fā)布制度和信息公布制度，提高工作透明度和辦事效率。目前，我國(guó)各級(jí)政府都建立了政府門(mén)戶網(wǎng)站并通過(guò)政府門(mén)戶網(wǎng)站以及其他形式，強(qiáng)化政務(wù)公開(kāi)，實(shí)行陽(yáng)光行政。此外，微博這樣的新媒體出現(xiàn)后，信息公開(kāi)找到了一條與公眾互動(dòng)更加便捷的路子——政務(wù)微博，新浪微博《2012年第三季度政務(wù)微博報(bào)告》就顯示，截至9月底，新浪認(rèn)證的政務(wù)微博已達(dá)50947個(gè)。
有法可依的公開(kāi)
當(dāng)然，最能吸引公眾目光的還在于政府財(cái)政信息以及“三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)。雖然《條例》早就明確“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照本條例第九條的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開(kāi)的政府信息的具體內(nèi)容，并重點(diǎn)公開(kāi)下列政府信息”中就有“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告”。不過(guò)，在現(xiàn)實(shí)中想獲得上述信息并不容易。人大制度與預(yù)算領(lǐng)域的權(quán)威學(xué)者蔡定劍在世時(shí)曾受邀赴各地指導(dǎo)預(yù)算改革，有次他把拿到的當(dāng)?shù)仡A(yù)算報(bào)告帶回北京繼續(xù)研究，但還在火車上就被電話告知，得把報(bào)告寄回。
真正解決這個(gè)問(wèn)題還在于《預(yù)算法》的修改，目前的修正案草案（二次審議稿）中已經(jīng)在第十一條第一款增加：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，但涉及國(guó)家秘密的除外。”
全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、上海財(cái)大中國(guó)公共財(cái)政研究院院長(zhǎng)高強(qiáng)也認(rèn)為，現(xiàn)行的預(yù)算法對(duì)預(yù)算公開(kāi)缺乏明確的要求，各級(jí)政府部門(mén)公布的預(yù)算決算內(nèi)容比較空泛，與民眾需求還存在差距。目前，預(yù)算法修正案還處于審議狀態(tài)，在財(cái)政信息的公開(kāi)努力還有待觀察，尤其是在公開(kāi)信息的細(xì)化規(guī)定上承載了不少期待。
上下聯(lián)動(dòng)效果好
在制度上的推進(jìn)，也需要行動(dòng)的配合，這包括了政府的探索，也包括了公民的努力。比如今年起，上海就公開(kāi)當(dāng)年度預(yù)算，而且逐步細(xì)化報(bào)送各級(jí)人大審議的預(yù)決算草案,將其中涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、“三農(nóng)”、保障性住房等相關(guān)支出的預(yù)決算，細(xì)化公開(kāi)到“項(xiàng)”級(jí)科目；逐步將部門(mén)預(yù)決算中的重要支出內(nèi)容細(xì)化公開(kāi)到“項(xiàng)”級(jí)科目。
這無(wú)疑是令人欣喜的舉措，因?yàn)槲覈?guó)目前的財(cái)政支出預(yù)算體系從上到下分為“類”、“款”、“項(xiàng)”、“目”四個(gè)級(jí)別。通常,中央財(cái)政預(yù)算支出的公開(kāi)狀況為部分重點(diǎn)支出公開(kāi)細(xì)化到“項(xiàng)”,其余非重點(diǎn)支出公開(kāi)細(xì)化到“類”。而對(duì)于地方財(cái)政而言,鮮有公開(kāi)到“項(xiàng)”。正如復(fù)旦大學(xué)公共預(yù)算與績(jī)效評(píng)價(jià)中心主任茍燕楠對(duì)本報(bào)所言,政府的預(yù)算應(yīng)該做到透明,要說(shuō)清楚錢(qián)花在哪,具體到款項(xiàng),不要籠統(tǒng)作答，就是讓百姓來(lái)監(jiān)督，讓百姓來(lái)評(píng)判。
而大眾更為敏感的信息，比如“三公”經(jīng)費(fèi)也逐步走在陽(yáng)光下。今年3月國(guó)務(wù)院第五次廉政工作會(huì)議上，溫家寶總理就說(shuō)，今年各單位公務(wù)接待費(fèi)用、公務(wù)車購(gòu)置和運(yùn)行費(fèi)用、出國(guó)出境經(jīng)費(fèi)要詳細(xì)公開(kāi)。其后又規(guī)定，“省級(jí)政府要在兩年內(nèi)全面公開(kāi)"三公"經(jīng)費(fèi)，并推進(jìn)公開(kāi)部門(mén)預(yù)決算。”不過(guò)，截至今年8月初，只有北京、上海、廣東、新疆和四川等省區(qū)市公開(kāi)了省級(jí)部門(mén)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算，而大多數(shù)地方政府還是持觀望態(tài)度。但在更低層次的政府層面，則有一些更讓人驚喜的進(jìn)步，比如上海閔行、浙江溫嶺、四川白廟鄉(xiāng)等的預(yù)算和三公經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)探索。
但是，中央部委的行動(dòng)也很重要，正如高強(qiáng)所言，公共財(cái)政改革，以中央與地方政府上下聯(lián)動(dòng)最好，哪個(gè)環(huán)節(jié)不動(dòng)，都不會(huì)有效果。今年9月，北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心發(fā)布的一份報(bào)告稱，在該中心相關(guān)調(diào)研人員向國(guó)務(wù)院42個(gè)下設(shè)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)“2011年人均辦公經(jīng)費(fèi)”時(shí)，只有8家部委予以公開(kāi)，其余34家均予以拒絕，盡管該中心主任王錫鋅肯定了今年各中央部門(mén)公開(kāi)部門(mén)決算及“三公”經(jīng)費(fèi)的情況較之于去年更為及時(shí)、更加詳細(xì)，且首次公布了行政經(jīng)費(fèi)。
與他們?cè)庥鲱愃频氖巧虾Ｘ?cái)大公共政策研究中心，其連續(xù)四年調(diào)查并公布的《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》，在標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下，隨著時(shí)間推移，透明度不升反降。其中一個(gè)重要原因即是調(diào)查者以普通公民的身份，按《條例》規(guī)定向各省級(jí)政府信息公開(kāi)辦公室、財(cái)政廳提出信息公開(kāi)申請(qǐng)，然后據(jù)此評(píng)分排名，但回應(yīng)者寥寥無(wú)幾，這使得多數(shù)省份的得分不及格。
顧麗梅對(duì)于學(xué)界調(diào)查研究遇到信息的困境也深有感觸，她說(shuō)做學(xué)術(shù)研究時(shí)常常拿到的是二手?jǐn)?shù)據(jù)，也不夠準(zhǔn)確，如果據(jù)此研判一些社會(huì)現(xiàn)象當(dāng)然容易失準(zhǔn)。更重要的還在于，“只有信息足夠公開(kāi)，公民才有渠道監(jiān)督政府，幫助它完善社會(huì)管理，提升執(zhí)政水平?！彼€認(rèn)為，也只有公民獲取了足夠的信息，才可能更加理解政府的難處，增加對(duì)決策的認(rèn)同，尤其是維護(hù)其公信力。
實(shí)際上，只有政府減少乃至消除了公民的信息不對(duì)稱，才有利于市民社會(huì)的建設(shè)。“信息的公開(kāi)、權(quán)力的透明與市民社會(huì)的發(fā)育息息相關(guān)，否則只是政府單向度的自?shī)首詷?lè)，肯定會(huì)讓老百姓誤解。”顧麗梅認(rèn)為，信息公開(kāi)是國(guó)家長(zhǎng)治久安的保證，它不僅是滿足公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也是對(duì)政府的支持和對(duì)官員的關(guān)愛(ài)。
