一
2012年10月，由北京市經(jīng)信委牽頭、北京市各政務(wù)部門共同參與的北京市政府?dāng)?shù)據(jù)資源網(wǎng)(www.bjdata.gov.cn)開始試運行。該網(wǎng)站致力于提供北京政務(wù)部門可開放的各類數(shù)據(jù)的下載與服務(wù)，為企業(yè)和個人開展政務(wù)信息資源的社會化開發(fā)利用提供數(shù)據(jù)支撐，推動信息增值服務(wù)業(yè)的發(fā)展以及相關(guān)數(shù)據(jù)分析與研究工作的開展。為了激發(fā)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的社會化開發(fā)利用，網(wǎng)站面向社會團體及個人征集基于網(wǎng)站數(shù)據(jù)的APP應(yīng)用程序。另外，為滿足二次開發(fā)用戶對地理信息在線服務(wù)的開發(fā)與應(yīng)用，網(wǎng)站還提供了大量的地圖API和搜索API，用戶可以根據(jù)自己的需求創(chuàng)建自己的地圖應(yīng)用程序。
截至目前，該網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)涵蓋旅游、教育、交通、醫(yī)療等各個門類，已開發(fā)的APP應(yīng)用有“居友”“E上學(xué)”“農(nóng)民樂”“交通英雄”等，這無疑是當(dāng)前大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)惠民的一項重要探索和嘗試。它首先意味著政府開放數(shù)據(jù)的規(guī)模變化，同時意味著政府?dāng)?shù)據(jù)接口方式的變化，可直接支持專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)建新的應(yīng)用，成為隨時調(diào)用的生產(chǎn)資料和創(chuàng)新資源。更重要的是，它向我們展示了公共價值不再僅僅由政府來提供，還可以通過公共部門、私人部門、公民社會組織或公民之間的任意結(jié)合來提供。無處不在的信息技術(shù)、公民數(shù)字讀寫能力及其在線參與的潛在意愿，有效地促成了協(xié)作。將外部利益相關(guān)者納入公共價值的創(chuàng)造過程，可促進(jìn)公共部門的創(chuàng)新并提升這一過程的產(chǎn)出。政府通過為公民社會和企業(yè)提供參與開放政府的機會，從而利用其最有價值的資源即公民。
二
公共物品理論告訴我們，生產(chǎn)大范圍的公共物品比生產(chǎn)小范圍的公共物品要困難得多。用米爾頓·弗里德曼的話說，在某種程度上，公共物品必須借助各種多樣的社會機制才有可能實現(xiàn)大范圍的提供(米爾頓·弗里德曼，2013)。協(xié)作創(chuàng)造公共價值始于決策，但落腳點在于實現(xiàn)包括所有利益相關(guān)者在內(nèi)的有效決策。公共行政領(lǐng)域協(xié)作和創(chuàng)新的新的范式需要學(xué)習(xí)、理解和接受特定的在線行為。互聯(lián)網(wǎng)雖能支持和鼓勵有益于社會或社區(qū)的公益行為，但僅僅提供在線環(huán)境并不能自動導(dǎo)致奉獻(xiàn)、參與和協(xié)作，成員必須投身于參與和協(xié)作。網(wǎng)絡(luò)很容易促成人們以新的形式在一起工作?；ヂ?lián)網(wǎng)用戶不僅閱讀內(nèi)容，還想利用并控制內(nèi)容。在線交流的一些特征如多媒體、交互、同步、超文本等，鼓勵參與者從事新的行為。協(xié)作基于個體加入松散的志愿組織并利用技術(shù)分享結(jié)果，能夠影響工作場所、社區(qū)、國家民主和經(jīng)濟，還能給社會帶來諸多益處，比如政府變得更加透明、更負(fù)責(zé)任。隨著企業(yè)、政府和公共行政內(nèi)部流程的改進(jìn)以及用戶學(xué)習(xí)和接受新的行為規(guī)則，協(xié)作將進(jìn)一步提升。僅僅提供平臺已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要確保用戶具備豐富的在線經(jīng)驗、在線關(guān)系和在線互動。協(xié)作將需要某種管理形式以幫助引導(dǎo)和支持用戶應(yīng)對此類活動的復(fù)雜性。
開放政府概念尋求在政府過程中包含社會，以增加效益、效率和公民滿意度(埃德蒙·費爾普斯，2014)。無處不在的信息通信技術(shù)(ICT)、公民數(shù)字讀寫能力及其在線參與的意愿，能夠有效促成協(xié)作生產(chǎn)。協(xié)作并不必然要求大眾參與，但這一過程需要專家以及那些愿意分享觀點和知識的人們介入其中。最成功的協(xié)作系統(tǒng)，譬如維基百科，基于少數(shù)用戶高質(zhì)量的貢獻(xiàn)。在協(xié)作創(chuàng)造價值過程中，公共行政部門必須提供必要的投入和信息，并鼓勵公民參與，北京政務(wù)資源信息網(wǎng)的運行驗證了這一點。
隨著政府變得日益透明、更具參與性和協(xié)作性，公民也將擁有更多權(quán)利，從而在與政府更緊密的互動中承擔(dān)更多的責(zé)任。為了提供協(xié)作活動的公共空間，公共行政部門需要評估何種協(xié)作模式是達(dá)成目標(biāo)所必需的。協(xié)作創(chuàng)造價值的目標(biāo)并非協(xié)作本身，而是包括所有利益相關(guān)者在內(nèi)的有效決策。公民參與方面最成功的項目往往圍繞地區(qū)事務(wù)，因為公民是他們自己當(dāng)?shù)丨h(huán)境和事務(wù)方面的專家。公共行政部門必須將公民和企業(yè)視為平等的利益相關(guān)者。如果政府為公民社會、企業(yè)和公共行政部門創(chuàng)造參與開放政府的機會，那么政府就可以利用其所擁有的最有價值的資源即公民。所有的利益相關(guān)者需要適應(yīng)社會和技術(shù)的變革以實現(xiàn)更好的協(xié)作。企業(yè)早已利用顧客的投入來提高他們的產(chǎn)品，所以政府也要如此，以便提高公民滿意度。
公共行政的開放協(xié)作系統(tǒng)需要鼓勵利益相關(guān)者和公民更多地參與以獲得更好的解決方案和結(jié)果。世界各國政府已認(rèn)識到公民參與對于創(chuàng)新以及實現(xiàn)更好治理和規(guī)制的重要性?；ヂ?lián)網(wǎng)使得政府機構(gòu)能夠重建與公民的互動，政府必須具備組織、協(xié)調(diào)和控制復(fù)雜政策領(lǐng)域的能力，同時在平臺提供數(shù)據(jù)庫以鼓勵與公民、機構(gòu)及企業(yè)間的溝通。這意味著政府要認(rèn)識到以新的方式分享知識、經(jīng)驗和資源的重要性和必要性。在政府2.0時代，公共價值將通過公共部門、私人部門、社區(qū)組織或公民之間的協(xié)作來提供，在這一情境下，制度和公共層面的政策將在法律框架內(nèi)充分利用大規(guī)模協(xié)作的力量。這種大規(guī)模協(xié)作將帶來建立一整套框架的挑戰(zhàn)，我們有理由相信這一框架將在很大程度上界定新的治理體系。
三
開放數(shù)據(jù)具有再生、復(fù)興和更新公共服務(wù)的潛力，公共服務(wù)變革可以通過與驅(qū)動開源技術(shù)發(fā)展同樣的過程得以實現(xiàn)。巧妙處理計算機代碼開源軟件的方法與公共服務(wù)的民主化是并行的，因為后者提供了加強積極參與和聯(lián)合生產(chǎn)的機會。這些方法和技術(shù)為更加民主和參與式的公共服務(wù)形式提供了潛力，也為個性化公共服務(wù)的自動化生產(chǎn)提供了潛力。事實上，借助軟件聯(lián)合生產(chǎn)的思想貫穿了數(shù)字公共服務(wù)旗下的一系列項目，其之所以重要，在于確認(rèn)了新技術(shù)承諾(更有效的服務(wù)、更多的企業(yè)機會和連接參與的民主可能性)，對公共服務(wù)治理新形式的需要，以及人們廣泛直接參與解決方案，特別是通過扁平網(wǎng)絡(luò)的需要(JordiNin，2012)。
早在2013年，英國中介機構(gòu)NESTA就描繪了一種在不久的將來公共部門的場景，彼時的公共部門由數(shù)字公共服務(wù)構(gòu)成，嵌入在新型計算能力中。在數(shù)字治理背景下，這將涉及利用講授算法、循環(huán)反饋模型和分析軟件，基于大數(shù)據(jù)源可預(yù)測公民行為從而確定合適的公共服務(wù)。在這些未來的可能性中，一種新型的智慧公共服務(wù)正在形成，數(shù)據(jù)分析方法被用于追蹤和分類由公民產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，以預(yù)測其未來生活并實現(xiàn)個性化服務(wù)。
已有大量研究描述各種數(shù)據(jù)庫技術(shù)和數(shù)據(jù)源如何配置在公共服務(wù)當(dāng)中，包括大量的連接數(shù)據(jù)庫和電子管理信息系統(tǒng)，這些研究向我們展示了特定的軟件工具如何設(shè)計成為數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策，將多個數(shù)據(jù)庫集中的數(shù)據(jù)連接起來，以識別個體并使之成為個性化治理的潛在對象或目標(biāo)。此類軟件系統(tǒng)或算法機器并不僅僅執(zhí)行一項政策或程序，而是能產(chǎn)生出治理主體和干預(yù)模式。這種關(guān)于治理的數(shù)據(jù)庫思維或數(shù)據(jù)庫政府試圖通過公共服務(wù)的個性化對“人們是什么”以及“他們可能成為什么”進(jìn)行干預(yù)。
當(dāng)前歐美國家推進(jìn)的基于算法的治理技術(shù)能夠積極主動地重新想象和重構(gòu)公民，并賦予公民新的能力、競爭力和行為模式。這些機構(gòu)想像中的公民作為個性化公共服務(wù)的參與型的聯(lián)合生產(chǎn)者，是可被塑造、賦權(quán)和激活的。他們在參與過程中的數(shù)據(jù)，能夠在一個持續(xù)的反饋回路中收集和計算，通過預(yù)測算法進(jìn)一步實現(xiàn)未來服務(wù)的自動化和針對性。最終，公民激活類似于新的基于算法的身份識別，也就是通過數(shù)學(xué)算法對匿名者進(jìn)行分類的一種識別形式。這種身份識別不是由實際行為構(gòu)成的，而是由可量化的數(shù)據(jù)輸入和輸出建構(gòu)的。從這一意義上講，公共服務(wù)中數(shù)據(jù)庫驅(qū)動的治理及其算法形式不僅僅是對個體進(jìn)行識別和分類，而且能夠動態(tài)地構(gòu)建未來的個體類型。所謂互動的公民，不只是新型個性化公共服務(wù)的接受者，而且與此類服務(wù)在算法上相互交織，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的自動收集、分析和預(yù)測，進(jìn)而實現(xiàn)未來服務(wù)供給的預(yù)測、自動化和個性化。公民行為成為個性化公共服務(wù)的目標(biāo)以及部分地由數(shù)據(jù)庫軟件的計算力所決定的決策。
基于未來互聯(lián)網(wǎng)的協(xié)作治理包括了互聯(lián)網(wǎng)演進(jìn)、透明和多渠道的服務(wù)提供、降低云基礎(chǔ)設(shè)施成本、優(yōu)化人機界面以及物聯(lián)網(wǎng)時代的無縫交互。傳統(tǒng)服務(wù)已被電子化，服務(wù)正在從物理世界向數(shù)字世界遷移，可接入任何設(shè)備。與公共服務(wù)中信息通信技術(shù)發(fā)展的主要趨勢相一致，公共部門認(rèn)識到有必要轉(zhuǎn)向更貼近人們?nèi)?/span>常生活的服務(wù)，使用創(chuàng)新工具接觸民眾，并在組織內(nèi)部以及組織間分享信息和知識，政府正在變成可靠數(shù)據(jù)的日常供應(yīng)者。與此同時，普通民眾和公務(wù)員作為用戶在服務(wù)提供的決策中將扮演重要角色。
（作者系華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授）
