推動(dòng)中國(guó)的信息公開(kāi)制度，媒體記者應(yīng)更多參與具體的法律實(shí)踐。要時(shí)常想到，有一口叫做《政府信息公開(kāi)條例》的大鐘在期待敲擊
美國(guó)法學(xué)家羅斯科·龐德曾言：“法律的生命在于實(shí)施。”但現(xiàn)實(shí)中，法律得不到實(shí)施的情況卻并不鮮見(jiàn)。尤其是在中國(guó)這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家，更為普遍的現(xiàn)象是，相當(dāng)一部分法律法規(guī)出臺(tái)后被束之高閣，不能得到有效推行。
造成上述現(xiàn)象的原因很多，有立法缺陷問(wèn)題，也有權(quán)力機(jī)關(guān)基于政治考慮或是利益作祟等因素不愿推行的問(wèn)題，但是，也不乏民眾對(duì)法律的具體規(guī)定利用不足的問(wèn)題。
2008年5月正式實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例》，是中國(guó)近年來(lái)重要的立法之一，對(duì)于推進(jìn)中國(guó)的民主與法治建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)的作用，對(duì)中國(guó)的政治體制改革也具有深刻的影響。
但這樣一部重要的法規(guī)，實(shí)施三年來(lái)取得的效果并不盡如人意，其中一個(gè)現(xiàn)象更是特別值得關(guān)注，即中國(guó)媒體在推進(jìn)這部法規(guī)實(shí)施方面的雙重表現(xiàn)。
首先是報(bào)道方面，中國(guó)媒體的表現(xiàn)無(wú)疑是非常積極的。無(wú)論是信息公開(kāi)立法還是信息公開(kāi)案件，中國(guó)媒體都給予了極大關(guān)注。
與此相對(duì)應(yīng)的是，中國(guó)媒體在主動(dòng)實(shí)施政府信息公開(kāi)法規(guī)的方面幾乎毫無(wú)作為。政府信息公開(kāi)制度分為主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)兩種形式，主動(dòng)公開(kāi)是政府部門根據(jù)法律規(guī)定，通過(guò)一定的平臺(tái)（如官方網(wǎng)站等），將其掌握的信息主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)；而依申請(qǐng)公開(kāi)則是公民、社會(huì)團(tuán)體等依法向政府部門提出申請(qǐng)，要求其公開(kāi)相應(yīng)信息。
依申請(qǐng)公開(kāi)的主體，從世界各國(guó)的情況來(lái)看，尤其是在美國(guó)，新聞?dòng)浾咭约懊襟w是非常主要的申請(qǐng)力量?？梢哉f(shuō)，申請(qǐng)信息公開(kāi)已經(jīng)成為美國(guó)記者及媒體重要的獲取政府信息的手段。
2011年4月，在財(cái)新傳媒[0.581.75%]主辦、耶魯中國(guó)法中心合辦的“法治進(jìn)程中的新聞專業(yè)主義”研討會(huì)上，《紐約時(shí)報(bào)》集團(tuán)的副總法律顧問(wèn)戴維·麥克勞（David McCraw）曾作專題介紹?！都~約時(shí)報(bào)》記者申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的情況是非常普遍的，而當(dāng)記者申請(qǐng)信息公開(kāi)不成功——即政府部門拒絕公開(kāi)，戴維·麥克勞及其法律團(tuán)隊(duì)就會(huì)出馬，協(xié)助記者和政府部門進(jìn)行溝通、甚至通過(guò)訴訟要求信息公開(kāi)。其中包括《紐約時(shí)報(bào)》獲得2009年普利策新聞獎(jiǎng)的調(diào)查性報(bào)道“電視評(píng)論員幕后的五角大樓黑手”（Behind TV Analysts,Pentagon’s Hidden Hand）。該報(bào)道揭露了一些美軍高級(jí)將領(lǐng)退休后擔(dān)任廣播和電視評(píng)論員，但實(shí)際上他們受五角大樓（即美國(guó)國(guó)防部的代稱）續(xù)聘，從而為伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)辯護(hù)的過(guò)程；報(bào)道還揭示多位將領(lǐng)曾為從政策中獲利的公司辯護(hù)。這篇報(bào)道的核心事實(shí)材料就是《紐約時(shí)報(bào)》持續(xù)數(shù)年向美國(guó)國(guó)防部申請(qǐng)信息公開(kāi)，甚至不惜訴諸聯(lián)邦法庭，最終勝訴之后獲得的。
與美國(guó)的情況相反的是，中國(guó)的《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施三年多以來(lái)，至今沒(méi)有一起中國(guó)媒體或中國(guó)記者申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的訴訟——至少是沒(méi)有這方面案件的公開(kāi)報(bào)道；而自2002年底中國(guó)首部地方規(guī)章《廣州市政府信息公開(kāi)辦法》出臺(tái)以來(lái)，近九年的時(shí)間中，只出現(xiàn)了一起記者申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的案件。這個(gè)案件結(jié)果以原告撤訴告終，而且原告是以公民身份起訴的?？梢哉f(shuō)，中國(guó)至今沒(méi)有一起真正意義上的媒體申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的訴訟。
這就是中國(guó)媒體在推進(jìn)政府信息公開(kāi)進(jìn)程中的兩面性：在報(bào)道他人案例中，積極主動(dòng)；但媒體自身卻幾乎不去利用這個(gè)重要的法律工具。
政府與媒體關(guān)系的重構(gòu)
中國(guó)媒體之所以極少申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，一方面有媒體自身的特性，即新聞報(bào)道的時(shí)效性要求。新聞強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)“快”字，但申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，需要遵循法定程序。從申請(qǐng)?zhí)岢龅秸块T答復(fù)，有一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的過(guò)程。很多時(shí)候，往往是政府機(jī)關(guān)尚未答復(fù)，媒體的報(bào)道時(shí)限已到。記者往往不得不選擇其他獲取政府信息的方式，比如通過(guò)政府的宣傳部門申請(qǐng)采訪。
而政府宣傳部門的存在本身也是中國(guó)一個(gè)比較特殊的現(xiàn)象，他們一方面承擔(dān)著政府機(jī)關(guān)對(duì)外形象宣傳的職責(zé)，另一方面也發(fā)揮著限制媒體的功能。因此，中國(guó)媒體同政府部門打交道，幾乎都得通過(guò)宣傳部門，而不是聯(lián)系負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)。
這種狀況帶來(lái)的弊端是，因?yàn)樾麄鞑块T不是法定的政府信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)，其工作模式是請(qǐng)示領(lǐng)導(dǎo)，或者與其他部門協(xié)商。這樣的工作模式帶來(lái)的實(shí)質(zhì)性結(jié)果往往造成法律執(zhí)行的不協(xié)調(diào)，很多時(shí)候不是在“依法辦事”。
法國(guó)學(xué)者托克維爾在其名著《論美國(guó)的民主》一書中寫道：“在美國(guó)，幾乎所有政治問(wèn)題遲早都要變成司法問(wèn)題。因此，所有的黨派在它們的日常論戰(zhàn)中，都要借用司法的概念和語(yǔ)言。”
而在中國(guó)，有些時(shí)候卻恰恰相反。本來(lái)可以通過(guò)司法解決的問(wèn)題政治化，信息公開(kāi)問(wèn)題在一定程度上也是其中之一。
因此，在中國(guó)未來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革，如何更好地給宣傳部門定位，如何轉(zhuǎn)變“報(bào)喜不報(bào)憂”的宣傳體制，真正打造“陽(yáng)光”政府，切實(shí)推進(jìn)信息公開(kāi)，將是一個(gè)重要的改革課題。
另一方面，中國(guó)的媒體也應(yīng)該更多學(xué)會(huì)同政府信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)打交道，改變過(guò)去長(zhǎng)期依賴宣傳部門的習(xí)慣。
成功率低嚴(yán)重影響申請(qǐng)人信心
中國(guó)媒體不愿意申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的另一方面原因是申請(qǐng)無(wú)用。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所發(fā)布的《中國(guó)政府透明度年度報(bào)告（2011）》，2010年10月22日至12月15日，中國(guó)社科院法治國(guó)情調(diào)研組（下稱調(diào)研組）對(duì)中國(guó)43個(gè)較大的市、59個(gè)國(guó)務(wù)院部門的政府網(wǎng)站進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研組的調(diào)研人員并以個(gè)人名義，在線提交信息公開(kāi)申請(qǐng)。對(duì)59個(gè)國(guó)務(wù)院所屬部門，調(diào)研人員申請(qǐng)獲取2010年1月至申請(qǐng)時(shí)該部門因公出國(guó)出境考察的人數(shù)及經(jīng)費(fèi)使用情況；對(duì)43個(gè)地方政府，申請(qǐng)公開(kāi)的是該政府轄區(qū)內(nèi)2010年度食品安全執(zhí)法檢查信息。
最終結(jié)果不令人樂(lè)觀：59個(gè)國(guó)務(wù)院部門，只有49個(gè)部門的政府網(wǎng)站設(shè)置了依申請(qǐng)公開(kāi)欄目，比例為83.1%；在法定期限內(nèi)，有18個(gè)部門回復(fù)了申請(qǐng)，僅為受申請(qǐng)部門的30.5%；而上述回復(fù)中，只有4個(gè)部門直接公開(kāi)有關(guān)信息或者告知獲取信息的方式，4個(gè)部門拒絕公開(kāi)信息，3個(gè)部門表示不受理申請(qǐng)，7個(gè)部門要求補(bǔ)正申請(qǐng)資料。這意味著，申請(qǐng)信息公開(kāi)的成功率只有6.7%。
而43個(gè)地方政府，有40家地方政府網(wǎng)站設(shè)置了依申請(qǐng)公開(kāi)欄目，比例為93%；法定期限內(nèi)，有10家回復(fù)，占被調(diào)查的地方政府的23.3%；其中只有兩家政府直接公開(kāi)有關(guān)信息或者告知獲取信息的方式；7家政府表示不受理申請(qǐng)；1家政府要求補(bǔ)正申請(qǐng)資料。信息公開(kāi)申請(qǐng)的成功率只有4.6%。
《南方周末》曾經(jīng)在2010年5月20日做過(guò)一個(gè)調(diào)查，該報(bào)記者通過(guò)發(fā)送傳真并電話確認(rèn)的方式，向中國(guó)內(nèi)地的29個(gè)主要城市的環(huán)保局（四個(gè)直轄市和除拉薩、?？谥獾乃惺?huì)城市、自治區(qū)首府），申請(qǐng)公開(kāi)當(dāng)年1月-5月該局轄區(qū)內(nèi)受到環(huán)境行政處罰的企業(yè)名單及處罰事由。結(jié)果亦不令人樂(lè)觀：無(wú)正式回應(yīng)的占45%，有回復(fù)但直接拒絕公開(kāi)的占14%，即便不考慮信息公開(kāi)質(zhì)量的情況，成功率也僅為41%。而需要注意的是，環(huán)保部門已經(jīng)是中國(guó)政府部門中相對(duì)比較注重信息公開(kāi)的行政機(jī)關(guān)。
上述情況無(wú)疑也是造成中國(guó)媒體記者不愿意申請(qǐng)信息公開(kāi)的重要因素，尤其是大量接觸社會(huì)現(xiàn)實(shí)的一線記者，看到諸多不成功的案例，更加難以將采訪精力和時(shí)間花在無(wú)用的信息公開(kāi)申請(qǐng)上。
但越是面對(duì)這樣不盡如人意的狀況，媒體就越應(yīng)該發(fā)揮作用。前述社科院法學(xué)所和《南方周末》的兩個(gè)調(diào)查結(jié)果也顯示，盡管同樣是申請(qǐng)成功率不高，《南方周末》獲得的反饋都高于社科院法學(xué)所的調(diào)研組。因此，中國(guó)媒體記者，應(yīng)該有更多的信心去申請(qǐng)信息公開(kāi)。
