“政府財政被視為國家機(jī)密的時代已經(jīng)結(jié)束了。”
6月30日，財政部向全國人大常委會說明中央公共財政支出決算情況，公布了2010年中央單位三公經(jīng)費為94.7億元。被稱為“申請預(yù)算公開第一人”的深圳市民吳君亮如此感慨。
公開的步伐在加快
2006年，吳君亮創(chuàng)辦了公益性網(wǎng)站“中國預(yù)算網(wǎng)”，組織志愿者團(tuán)隊，推動各級政府財政預(yù)算公開。但即便是在2007年《政府信息公開條例》實施后，他們發(fā)給財政部、衛(wèi)生部、中國人民銀行等十多個部委的公開預(yù)算申請，也全都無果而終。只有2008年11月，衛(wèi)生部、民政部和環(huán)?？偩窒蛩麄兲峁┝瞬块T預(yù)算信息。
不過，吳君亮依然能明顯感到政府財政預(yù)算公開的步伐在逐年加快。
在吳君亮團(tuán)隊的努力下，2009年10月，廣州市財政局公開了市本級的部門預(yù)算，公眾可以上網(wǎng)查閱114個政府單位2009年的收支計劃。這是廣州市首次在網(wǎng)上公開年度“賬本”，開了全國先河。
2009年，我國首次公開了經(jīng)全國人大審查批準(zhǔn)的中央財政收入、中央財政支出、中央本級支出、中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付等4張預(yù)算表。當(dāng)年年底，國務(wù)院首次為公開部門預(yù)算列出時間表，爭取3年內(nèi)實現(xiàn)向社會公開全部部門預(yù)算。
2010年，經(jīng)全國人大審查批準(zhǔn)的中央財政預(yù)算12張表格全部公開，內(nèi)容涵蓋公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。在報送全國人大審查部門預(yù)算的98個中央部門中，有75個公開了部門預(yù)算，有18個省(區(qū)、市)財政公開了本地區(qū)公共財政預(yù)算和政府性基金預(yù)算，
2011年，27個省(區(qū)、市)財政進(jìn)行了公開，20個省(區(qū)、市)公開了省直部門的部門預(yù)算。
2011年5月4日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，要求中央各部門公開2010年度“三公”經(jīng)費決算數(shù)和2011年“三公”經(jīng)費預(yù)算情況，地方政府及其有關(guān)部門要比照中央財政做法，并做好部門預(yù)算、“三公”經(jīng)費等公開工作。
公開了卻看不明白
“但由于信息不全，好不容易公開的政府財政預(yù)算老百姓卻常常看不懂。”吳君亮說。
河南南陽人王清對此也深有同感。
從2008年開始，王清向南陽市181個政府部門提出信息公開申請，主要是想獲得公款招待、公車消費和公費出國的信息。起初，他沒有獲得一個部門的“有效答復(fù)”，甚至一度被當(dāng)成了間諜。直到2009年，國務(wù)院首次為公開部門預(yù)算列出時間表后，他軟磨硬泡才拿到了南陽市物價局、藥監(jiān)局、臥龍區(qū)財政局等共12套2010年預(yù)算報表。然而，報表中的款項籠統(tǒng)、模糊，大多只有收入和支出的總數(shù)，很少有詳細(xì)列項，讓人想看明白都難。
《南陽市臥龍區(qū)統(tǒng)計局2010年綜合財政收支計劃表》列明該局年度收入計劃合計117.6萬元，支出計劃合計也是117.6萬元，收支完全相等。支出里包括在職人員經(jīng)費94.2萬元，公用經(jīng)費3.4萬元，然后是專項經(jīng)費20萬元。“收入和支出怎么一分錢都不差？關(guān)鍵支出在哪兒，公職人員經(jīng)費90多萬元，工資占多少，福利占多少，20萬元的專項經(jīng)費是什么事項，都沒說呀！”王清說。
王清又要來2010年《臥龍區(qū)統(tǒng)計局收入支出決算總表》仔細(xì)分析。在支出項里，按功能分類，有18項支出，“一般公共服務(wù)”里支出占了絕大多數(shù)，其次是“社會保障和就業(yè)”，其他項目均為0。按經(jīng)濟(jì)分類，總支出59萬多元里，工資福利近40萬元，商品和服務(wù)支出6萬多元，對個人和家庭補(bǔ)助18萬多元。從這張表里，王清看不出統(tǒng)計局人均工資到底有多少，又有哪些商品和服務(wù)支出，“對個人和家庭補(bǔ)助”又是補(bǔ)助了誰，補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)是多少。
在《南陽市藥監(jiān)局2009年部門收入支出決算總表》中，“其他收入”50多萬元，注明是“非本級財政撥款”(即單位的應(yīng)繳未繳的行政事業(yè)性收費、罰沒收入、用單位資產(chǎn)從事的經(jīng)營服務(wù)性收入、上級主管部門直接下?lián)艿目铐棥⑾聦賳挝簧侠U收入等——記者注)，但報表沒有列出這50多萬元有多少是罰沒收入，有多少是上級撥款。
除了提供的信息不詳細(xì)外，還存在關(guān)鍵款項不填寫的現(xiàn)象。在《南陽市國資委2010年部門預(yù)算(錄入報表)》之“機(jī)動車情況表”中，詳細(xì)地寫明了車牌號、型號、車輛類型、排氣量、購買時間和資金來源，獨獨缺少“購買金額”一項。
當(dāng)然，也有例外。王清拿到的南陽市藥監(jiān)局2009年的《支出決算明細(xì)表》，詳細(xì)列了各項支出的項目，記錄的正是沒有向公眾公布的具體數(shù)字，如工資福利支出2823485.59元，差旅費254692.43元，會議費274552.3元，招待費159443.7元等。
“這說明政府是有詳細(xì)的、百姓能看明白的報表的。”吳君亮因此認(rèn)為，公開的預(yù)算里看不懂的內(nèi)容背后，其實隱含著政府部門不少不被社會公眾了解的問題。
據(jù)了解，國外一些政府部門的財政預(yù)算公開得非常詳細(xì)，財政報表會具體到以月為單位發(fā)布，僅倫敦市政府2010年11月的預(yù)算報表就有50多頁，并附有清晰的目錄，哪個職位、哪些工作花了多少錢都能清楚地查到。吳君亮和王清都認(rèn)為，我國政府的公開預(yù)算的賬單應(yīng)該更細(xì)更全面更有針對性，不要停留在只公開“類”、“款”層面，應(yīng)向“項”、“目”方向“進(jìn)化”。只有不斷增加政府賬單的透明度，真正做到保障了公民的知情權(quán)，才能將行政官員置于人民的監(jiān)督之中，減少貪污腐敗的機(jī)會。
由粗變細(xì)是發(fā)展方向
當(dāng)下，在中央大力推行財政預(yù)決算公開之時，一些地方也在進(jìn)行試點改革，最有影響的是上海閔行區(qū)的公共預(yù)算審查監(jiān)督制度改革。改革的制度設(shè)計囊括了預(yù)算編制、預(yù)算審查和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的全過程，這樣的系統(tǒng)性預(yù)算改革在中國尚無先例。
這場改革開始于2007年，由已故的中國政法大學(xué)憲政研究所所長蔡定劍和上海市閔行區(qū)區(qū)委書記孫潮聯(lián)手推動。孫潮的另一個身份是上海交大法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博導(dǎo)。改革得到了財政部財政科學(xué)研究所的配合。
蔡定劍將這場改革的目標(biāo)設(shè)計為：“編制一套科學(xué)詳細(xì)的預(yù)算，建立一套以人大審查為基礎(chǔ)的民主審查預(yù)算制度，并加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，從而嘗試建立依法理財?shù)墓藏斦贫取?rdquo;
如今，上海閔行區(qū)公共財政預(yù)算改革已經(jīng)運行4年，初步建立了公共預(yù)算監(jiān)督的制度性框架。
閔行區(qū)政府預(yù)算項目中的專家顧問、中國政法大學(xué)教授王成棟認(rèn)為，現(xiàn)在的預(yù)算公開被分成了幾個階段，“第一個階段，是預(yù)算的編制階段，相關(guān)的要進(jìn)行聽證的項目的預(yù)算能公開，包括網(wǎng)上公開和平面媒體的公開。第二階段是在人大會議期間，將所有的材料和所有的款項目，都制成很細(xì)的報表的形式公開。還有第三個階段，最主要的就是在人民代表大會審議通過之后，應(yīng)該是所有的預(yù)算都應(yīng)該向公眾公開，除了個別涉及的國防的可以考慮不公開。”
然而，往往相關(guān)部門并不愿意公開所有的預(yù)算，特別是敏感的“三公”消費。王成棟說：“現(xiàn)在要公開有一些顧慮。第一，目前‘三公’消費在許多地方都沒有公開，他們第一個公開，怕給別人增加壓力。第二，上海的工資應(yīng)該是高于全國平均水平的，如果要公開的話可能會形成一些輿論。”
中央單位此次率先公布“三公”消費，對各地財政預(yù)算公開無疑會起到直接的推動作用。北京大學(xué)歷史系教授、九三學(xué)社中央研究室主任岳慶平認(rèn)為，財政公開已經(jīng)在進(jìn)一步的落實和部署中，要循序漸進(jìn)，不可操之過急，“盡管民間還有些不滿，但是近幾年政府確實也取得了一些實質(zhì)性的進(jìn)展。只要是目標(biāo)明確了，而且在逐步地往前推，這就非常好。”岳慶平認(rèn)為財政公開由粗變細(xì)是發(fā)展方向，“從沒有公開到公開，首先肯定是粗，然后慢慢變細(xì)，公開的項目越來越多，讓老百姓越來越清楚。”
