《政府信息公開條例》(下稱《條例》)將于5月1日起實(shí)施，國民熱望，認(rèn)為這是中國邁向法治的重要一步。
現(xiàn)實(shí)苦澀而反諷。4月27日新華社報(bào)道，安徽阜陽3月以來已有789名兒童感染腸道病毒EV71，19人經(jīng)全力搶救無效死亡，目前仍在醫(yī)院住院治療和留院觀察204例。兩個(gè)月來，恐慌一直彌漫在這個(gè)城市，關(guān)于傳染性怪病的短信在市民之間流傳已久。這種情形，對我們來說，其實(shí)一點(diǎn)也不陌生：這簡直就是SARS前期的社會氣氛的翻版。然而，劫難沒有警醒世人——至少沒有警醒某些地方政府，就在恐慌中的人們期盼政府能夠發(fā)布真實(shí)、權(quán)威的信息來消除愈演愈烈的恐慌時(shí)，當(dāng)?shù)卣畢s“辟謠”說：僅有“幾名”嬰幼兒因患春季呼吸道疾病相繼夭折，且這幾例病沒有相互傳染聯(lián)系。
幼兒園門口已經(jīng)貼上預(yù)防手足口病的通告，幼兒園和醫(yī)院卻接到了政府打的“招呼”，不允許對市民和媒體談?wù)摬∏椤?月27日公布的信息是遲到的。疫情已經(jīng)發(fā)生了近兩個(gè)月，已經(jīng)死亡19人。姍姍來遲的信息和之前無異于謊言的“辟謠 ”，都沒有給防治疫情爭取必要而寶貴的時(shí)間。
在SARS爆發(fā)5年之后，在《信息公開條例》正式實(shí)施幾天之前，又是疫情，又是“沉默與謊言”——有媒體因此質(zhì)問，當(dāng)?shù)卣?ldquo;行政良心”何在——其實(shí)，能夠有效約束政府的，從來只能是法治，而不是良心。
法治的根本精神是使政府的行為受到法律的約束?！稐l例》要求，政府必須公開它所掌握的信息，滿足公眾的知情權(quán)，以便于了解和監(jiān)督政府的行為。這里面體現(xiàn)出來的，就是法治的精神。要貫徹這種精神，第一步就是信息公開。
公開，這是必需的
政府為什么必需公開信息？說起來原因很簡單：國民納稅，是為了獲得公共服務(wù)，政府存在的目的，就是要為國民提供這些服務(wù)。政府為此調(diào)動各種資源，做出種種決定，國民有必要監(jiān)督它的決定是否正確。政府的決策和施政，總的來說，都是以它獲得的信息作為依據(jù)的。這些信息必須公開，我們才有可能去評判政府的決策是否科學(xué)，有沒有很好地衡量各方的利益，會不會導(dǎo)致浪費(fèi)，尤其是政府有沒有借此謀利。
但是真要政府公開信息，卻并不簡單?，F(xiàn)代政府的決策和施政已經(jīng)變成了一件非常復(fù)雜的事情，一些信息短期內(nèi)不便公開，尤其是在外交和軍事領(lǐng)域；還有一些信息政府不愿意公開，公眾卻不知道理由何在。保密還是公開，就這樣成了一個(gè)問題。
從經(jīng)驗(yàn)來看，許多并不涉及國家安全、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私的領(lǐng)域，政府也常常不愿意公開某些信息。個(gè)中原因可能有很多，但萬變不離其宗，那就是這些信息威脅到了政府的信譽(yù)或者利益。
為了防止這種情況發(fā)生，世界上大多數(shù)國家都出臺了法律，強(qiáng)制政府向民眾公開它所掌握的信息。以美國為例，最早要求政府公開信息的法規(guī)，可以追溯到兩百年前。換句話說，美國建國不久，就已經(jīng)將信息公開作為政府的法定義務(wù)。當(dāng)然，哪些信息應(yīng)該公開，哪些信息可以不公開，早先政府有很大的自由裁量權(quán)。到了1966年，美國又通過了《信息自由法》，大大削弱了政府的這一權(quán)力。這個(gè)法案規(guī)定，美國公眾有權(quán)向聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)索取任何材料，而政府機(jī)關(guān)有義務(wù)對公眾的請求做出決定。如果政府機(jī)關(guān)拒絕公眾的請求，它必須說明理由。同時(shí)，申請人可以據(jù)此向該機(jī)關(guān)行政首長提起復(fù)議，如果復(fù)議請求被拒絕，申請人可以向法院提起司法審查，一旦開始訴訟程序，政府機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任。
《信息自由法》明確了美國政府掌握的信息必須以“公開為原則，不公開為例外”，也就是說，只要法律沒有明確禁止不能公開的政務(wù)信息，就一律必須公開。如果政府拒不公開，可以借助司法，強(qiáng)制其公開。
鑒于信息公開已經(jīng)成了法治的前提，在這個(gè)問題上，幾乎所有的法治國家，都采取了和美國相同的原則。中國也不例外。北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安說，《政府信息公開條例》的精神，同樣是政府信息應(yīng)以“公開為原則，不公開為例外”。
道路漫長曲折
《政府信息公開條例》從1999年動議到實(shí)施，花了近10年時(shí)間。僅從立法時(shí)間看，10年并不算長，但從立法的迫切性來看，這10年中，由于信息公開不及時(shí)或者不充分，我們吃了很多的苦頭，做了很多無謂的犧牲，公眾要求政府公開信息的呼聲與日俱增。
這種呼聲在2003年SARS期間達(dá)到了頂峰。“流言止于公開”這句話正是那時(shí)流行開來的。疫情發(fā)生后政府已經(jīng)初步掌握了疫情信息，并且開始動員防疫部門和醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)對，但是卻拒不公開它掌握的信息。政府有所作為，人們卻不了解這樣做的原因是什么，目的是什么，做得對不對。不管隱瞞這些信息的初衷是什么，隱瞞都導(dǎo)致了很壞的后果，引發(fā)了猜測和恐慌。這終于導(dǎo)致了時(shí)任衛(wèi)生部長張文康和時(shí)任北京市長孟學(xué)農(nóng)被免職。
孟學(xué)農(nóng)曾在新市長記者見面會上說，“新一屆政府一定要做一個(gè)敢于負(fù)責(zé)任的政府，透明的政府”。他被免職后，一家媒體感慨說：“豈料3個(gè)月后，他就為不透明負(fù)了責(zé)任。”
疫情中的信息饑渴表明，政府手上掌握的信息，直接影響著公眾的個(gè)人生活，只有公開這些信息，人們才能合理地安排自己的生活。有時(shí)候，公開還是隱瞞，竟然是生死攸關(guān)的差別。政府掌握的資源要超過任何個(gè)人和社會機(jī)構(gòu)，在獲得信息方面有巨大的優(yōu)勢。這些優(yōu)勢如果能為公眾的福利服務(wù)，是國民之福。反之，就是對社會資源的巨大浪費(fèi)，就是政府的失職與瀆職。經(jīng)過SARS，經(jīng)過生與死的教訓(xùn)，這一點(diǎn)日漸在全社會取得了共識。
考驗(yàn)公開原則
每年的全國“兩會”上，中央政府都要向全國人大提交上一年的財(cái)政決算報(bào)告和當(dāng)年的財(cái)政預(yù)算報(bào)告。政府向納稅人解釋“去年的錢花到哪里去了”和“今年的錢要怎么花”，本來應(yīng)該成為信息公開和監(jiān)督政府的最佳范例。但目前的決算和預(yù)算報(bào)告，實(shí)在不足以作為信息公開的表率。著名財(cái)政學(xué)專家、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪今年“兩會”期間接受《新民周刊》采訪時(shí)自嘲地說，研究財(cái)政，如同拿一把手電筒在隧道里穿行，公開的信息就像電筒的微光，根本不足以讓我們看清楚財(cái)政開支的現(xiàn)實(shí)。
要打造一個(gè)陽光政府，僅靠《條例》顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。學(xué)者們寄望于《條例》，又擔(dān)心《條例》的力量有限。蔣洪等不少學(xué)者接受采訪時(shí)，對《條例》實(shí)施后的實(shí)際效果都有疑慮。
以《條例》第14條為例，這條規(guī)定說，政府公開信息之前，應(yīng)依照《保密法》和其他法律、法規(guī)和行政規(guī)定對擬公開的信息進(jìn)行審查。如果政府感到不能確定，應(yīng)當(dāng)上報(bào)主管部門或者同級保密工作部門確定。盡管中國人民大學(xué)教授莫于川認(rèn)為，第14條應(yīng)該理解為行政協(xié)助機(jī)制而不是保密審查機(jī)制，但對很多學(xué)者來說，《條例》實(shí)施效果，很大程度上就取決于《保密法》對保密性質(zhì)和范圍的界定。
而目前《保密法》對應(yīng)該保密的信息的認(rèn)定，中國社科院法學(xué)所研究員周漢華曾遺憾地說，存在“標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)、范圍過寬”。
姜明安認(rèn)為，《保密法》和《檔案法》都是上世紀(jì)制定的，有些規(guī)定與政務(wù)信息公開原則有沖突。不對這些法規(guī)進(jìn)行修改，《條例》的實(shí)施就可能遇到難以克服的障礙。
《保密法》是1989年開始實(shí)施的。1998年，有關(guān)部門開始醞釀對這部法規(guī)進(jìn)行修改，首先提出來探討的問題就是如何處理保密與信息公開之間的關(guān)系。10年過去了，《政府信息公開條例》實(shí)施在即，《保密法》的修改仍然沒有完成，可見，在保密和公開之間，很多問題并沒有厘清，一些基本和重要的共識并沒有達(dá)成。
“公開是原則，不公開是例外”能否落到實(shí)處，仍然面臨著考驗(yàn)。《條例》實(shí)施之后，如果國民認(rèn)為政府沒有履行信息公開的義務(wù)，可以據(jù)此提起訴訟——行政不作為之處，司法將實(shí)施救濟(jì)。這也許是《條例》能夠帶來的最現(xiàn)實(shí)的改變。
